旅游法第七章条文解读

时间：2022-10-27 22:42:09 规章制度我要投稿

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旅游法第七章条文解读

　　下面是对我国旅游法第七章的条文解读，一起来看看。

　　第七章旅游监督管理

　　第八十三条县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。

　　县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。

　　【条文主旨】

　　本条是关于政府统一组织、部门各负其责的旅游市场综合监管机制的规定。

　　【立法背景】

　　旅游业是综合性产业，旅游活动各环节涉及20多个部门，1 10多个行业，旅游监管也因此涉及多个部门，需要形成合力，才能取得好的效果。现实中，各部门职能交*带来的相互推诿等问题，往往使旅游者权益得不到有效保障，也在一定程度上对旅游市场秩序带来困扰。为此，《旅游法》在旅游监督管理一章中，首先确立了政府统一组织下各部门各负其责的旅游市场综合监管机制。

　　【条文解读】

　　一、部门各负其责对旅游市场进行监管

　　目前，旅游市场监管是多部门共同执法，依法做好监管工作，县级以上人民政府应当依照本法第七条的规定加强对各部门执法工作组织协调和领导，各有关部门应当依照法律、法规规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。同时，旅游、工商、质监、交通等与旅游市场监管关系密切的部门应当在人民政府组织下开展经常性的联合监督检查工作。

　　二、县级以上人民政府应当组织各相关部门对旅游市场实施综合监管

　　旅游业是综合性产业，旅游经营涵盖多种主体，因此，旅游监管的对象比较多。目前，对旅游市场实施监管是“多头管理”，各部门各负其责，在监管中难免出现监管真空或交*监管的问题，必须采取联合监管的方式，形成监管的合力。同时，为适应旅游业发展的客观要求，各地正在建设和形成统一的旅游大市场，跨行业、跨部门、跨区域的旅游监管成为趋势。因此，政府必须承担起对旅游市场实施综合监管的组织和领导职责，主要是建立和完善综合监管方式、工作机制和程序，加强旅游投诉统一受理、统一处理等制度建设，监督各部门依法履行职责和配合相关部门履行职责，落实责任追究等。

　　目前，各地政府组织相关部门对旅游市场进行联合监管的形式主要有：一是日常性的联合执法，其特点在于成立固定的联合执法机构，由旅游主管部门和相关部门抽调工作人员共同组成，共同办公。这种方式的好处在于将联合执法制度化，可以随时解决问题，有利于提高执法的效率，但由于操作中人员的流动性过大等原因，经常导致形式大于内容、执法效果不确定等问题。二是临时性的联合执法，即在重要时间段，如公众节假日、重大旅游活动期间，或针对一些重点问题，如“一日游”问题，成立临时性的联合执法机构，或虽无机构，但由政府出面组织各相关部门进行定期或不定期的联合执法。

　　第八十四条旅游主管部门履行监督管理职责，不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。

　　旅游主管部门及其工作人员不得参与任何形式的旅游经营活动。

　　【条文主旨】

　　本条是关于旅游主管部门及其工作人员履行监管职责时的禁止性行为规定。

　　【立法背景】

　　目前，一些地方旅游主管部门及其工作人员，存在违法或违反规定向监管对象乱收费、参与旅游经营活动等行为，给旅游企业和旅游从业人员带来困扰。这些现象不利于执法公正，需要在立法中作出相应规定。

　　【条文解读】

　　禁止向监督管理对象乱收费、行政部门及其人员不得参与经营活动等，在相关法律法规、规范性文件和党纪政纪规定中都有明确的规定，有些还附有严格的法律责任。比如，《公务员法》、《关于加强预算外资金管理的决定》、《关于治理乱收费的规定》、《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，明令禁止对监管对象乱收费;《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》和党政机关干部廉洁从政的有关规定中，明确将参与企业经营活动定性为违法违规行为。为此，《旅游法》对此作出衔接性规定。

　　依据《价格法》第四十七条规定，“国家行政机关的收费，应当依法进行，严格控制收费项目，限定收费范围、标准。收费的具体管理办法由国务院另行制定”。目前，价格部门行使对行政事业性收费的监督管理权。未经价格部门核定的行政事业性收费，均应属于本法规定的“乱收费”。行政事业性收费之外，我国与旅游相关的法律法规中，除部分规定可以收取工本费外，还没有其他关于收费的规定。综上，除以上两种情形的收费，不论是旅游部门还是其他相关部门，都在“乱收费”之列，应当严格禁止。

　　第八十五条县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查：

　　(一)经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可;

　　(二)旅行社的经营行为;

　　(三)导游和领队等旅游从业人员的服务行为;

　　(四)法律、法规规定的其他事项。

　　旅游主管部门依照前款规定实施监督检查，可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。

　　【条文主旨】

　　本条是关于旅游主管部门执法权的规定。

　　【立法背景】

　　旅游行政执法权是旅游主管部门职权的重要方面，根据国务院办公厅《关于印发国家旅游局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2008]95号)的规定，国家旅游局负责旅游市场监管工作。根据《旅行社条例》、《导游人员管理办法》和《中国公民出国旅游管理办法》三个国务院法规，以及国家旅游局部门规章《出境旅游领队人员管理办法》等规定，旅游主管部门对旅行社、导游和领队具有监督检查权。本法做出相应规定是职权法定原则的具体体现。

　　【条文解读】

　　一、监督检查事项的范围

　　(一)经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可

　　对旅行社，主要是经营旅行社业务是否取得旅行社业务许可，以及从事出境游或边境游经营是否还取得了相应许可。实践中又有两种情况，一种是未取得任何许可即从事旅行社业务，即业界俗称的“黑社”非法经营;一种是取得了旅行社业务经营许可，但未取得出境游或边境游许可而从事出境游、边境游业务，即通常所说的超范围经营。这两种情形旅游主管部门都有监督检查权。对导游和领队，主要是是否依法取得导游证和领队证，未取得而从事相应业务的，即业界俗称的“黑导”，本法严格禁止，旅游部门对其也有监督检查权。

　　(二)旅行社的经营行为和导游、领队的从业行为

　　对旅行社、导游、领队的从业行为进行监管，是国务院赋予旅游部门的职责，目的是防止违反《旅游法》、《旅行社条例》、《导游人员管理办法》、《中国公民出国旅游管理办法》和《出境旅游领队人员管理办法》有关禁止性规定等问题的发生。监督检查的方式包括日常检查、抽查、根据投诉和举报进行调查检查等。

　　二、旅游主管部门在监督检查中的查阅、复制权

　　规定的查阅、复制权，是证据保全的需要。在规定这一权利的同时，《旅游法》也作出了必要的限定，即强调“对涉嫌违法”的“合同、票据、账簿及其他资料”才能查阅、复制，主要是为防止旅游监督检查部门及其人员滥用职权，侵犯企业和个人的合法权益。

　　第八十六条旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查，其监督检查人员不得少于二人，并应当出示合法证件。监督检查人员少于二人或者未出示合法证件的，被检查单位和个人有权拒绝。

　　监督检查人员对在监督检查中知悉的被检查单位的商业秘密和个人信息应当依法保密。

　　【条文主旨】

　　本条是关于旅游主管部门和有关部门监督检查行为的约束性规定。

　　【立法背景】

　　本法规定，“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理”，国务院“三定”方案也赋予旅游部门对旅游市场的监督检查权。在赋予行政部门权力的同时，也应对权力的行使作出相应规范。《行政处罚法》对行政机关的具体监督检查行为做出普遍性约束，涉及行政执法的相关法律法规、部门规章和规范性文件，也都对监督检查行为有具体的规定。《旅游法》对旅游监督检查行为做出相应规定，是对依法行政要求和《行政处罚法》等法律法规的具体落实，也是与上述法律法规的有效衔接。

　　【条文解读】

　　一、约束的对象是旅游主管部门和有关主管部门监督检查人员的行为

　　旅游监督检查的对象是旅游经营者和旅游从业人员，其中，按照《旅游法》第一百一十一条的规定“旅游经营者，是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者”，而旅游从业人员，则包括导游、领队、司机等面对旅游者提供直接或间接服务的所有人员。从管理权限上看，上述经营者和从业人员分属于不同部门管理，为此，实施旅游监督检查的主体就不局限于旅游主管部门，本法第八十三条规定：“县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监管、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查”，因此，依据有关法律、法规的规定对旅游市场进行监督检查，这些部门监督检查人员的行为均受本条规定的约束。

　　二、监督检查人员不得少于二人并应当出示合法证件

　　《行政处罚法》第三十七条规定，“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”，目的是防止监督检查人员独立执法可能出现的滥用权力，以保证监督检查行为及其获取证据的合法性。本法对此进行了重申。需要说明的是，不是行政机关所有人员都有监督检查权，此处的合法证件，是指地方政府法制部门或国务院有关主管部门颁发的行政执法证件，行政机关工作人员的工作证不在此列;“二人以上”和“出示合法证件”必须同时具备，才符合本条规定的要求。

　　三、监督检查对象的拒绝检查权

　　“监督检查人员不得少于二人，并应当出示合法证件”，是法律对行政监督检查人员在实施行政监督检查时的强制性规定。违反上述规定进行检查，法律赋予当事人拒绝的权利，目的是防止行政机关及其工作人员乱作为可能给行政相对人带来利益上的损害。虽然在《行政处罚法》、《行政强制法》没有这样的规定，但许多单行法规在规范行政行为时有这样的要求。《旅游法》对此做出规定，符合依法行政和法治政府建设的要求。事实上，监督检查机关及其工作人员的身份、工作程序、检查内容等的合法性，是监督检查对象接受监督检查的基本前提，从这个意义上讲，依据本法第八十五条和依据《行政处罚法》等法律法规进行的监督检查，如其不具备上述合法性，监督检查对象都有拒绝权。

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