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我国旅游法第三章解读
下面是我国旅游法的第三章解读，一起来看看吧。
第三章 旅游规划和促进
第十七条 国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。
国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府，应当按照国民经济和社会发展规划的要求，组织编制旅游发展规划。对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时，应当由上级人民政府组织编制或由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。
【条文主旨】
本条是关于旅游产业定位和政府组织编制旅游发展规划职责要求的规定。
【立法背景】
旅游业经过三十余年的发展，已经成为国民经济的重要产业，也成为各地发展经济的引擎产业之一，有必要通过《旅游法》对旅游业在国民经济和社会发展中的定位作出法律确认。
经过科学编制的旅游发展规划可以对一个地区的旅游业发展做出全面的分析判断，并提出未来的发展战略和科学的实施举措，保证旅游业健康、有序、稳定和可持续发展。进入21世纪以来，编制旅游规划已经成为国家、地方较为普遍的做法，规划的类型包括旅游发展规划、旅游区规划和旅游项目规划，规划的周期有近期、中期和远期等，逐步形成了较为完整的旅游规划体系;同时，以《旅游资源分类、调查与评价》《旅游规划通则》《旅游规划设计单位资质认定管理办法》等为主的规划标准体系也渐趋完善。
但实践中，由于地位不明确，旅游发展规划在与其他法定规划衔接时存在一些问题;同时，一些旅游资源常常跨市县乃至省域，由于受地方保护等因素的影响，难免出现各自为政开发利用的情况，难以形成整体与集约化开发的局面，带来了多方面的不利影响，需要通过立法予以解决。
【条文解读】
一、将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划中
国民经济和社会发展规划是由政府制定的，统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化、生态等全面工作的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。从“六五”开始，旅游业即已被纳入国民经济和社会发展计划(规划)，旅游业在国民经济和社会发展中的地位不断提升、不断明确。近年来，我国旅游业迅猛发展，在保增长、调结构、促就业方面发挥着越来越重要的作用，将旅游业发展纳人国民经济和社会发展规划已经成为各地的普遍做法。
将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划，其原因主要体现在三个方面：一是旅游业是国民经济和社会发展的重要组成部分，其在国民经济和社会发展中的地位日益凸显，而国民经济和社会发展规划是政府制定的涉及全局发展的指导性文件，旅游业发展在其中应有明确地位;二是发展旅游的诸多职责，比如旅游基础设施、旅游公共服务的提供、旅游安全的统筹和保障等，均是政府职责，而国民经济和社会发展规划的重要内容是政府在促进国民经济和社会发展方面的职能及导向，旅游业发展的基本保障不应缺失;三是旅游业是综合产业，其发展牵涉诸多行业和部门，需要多部门协调，也需要多种产业政策的综合运用，这些协调只有纳入国民经济和社会发展的总体布局才能真正得到落实。
二、确定政府是旅游发展规划组织编制的主体
国家和各省、区、市编制旅游发展规划已经是通行做法，需要在法律中予以确认。但到设区的市和县级，做法并不一致，特别是有些地方没有足够丰富的旅游资源，旅游业发展需求有限，没有编制旅游发展规划的必要;旅游产业具有综合性特征，编制旅游发展规划，需要与一系列法定规划相协调，在我国现行体制下，这种协调的任务通常由政府承担。为此，本法将需要编制旅游发展规划的范围定位在“国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县”。至于政府具体的组织方式，以及组织哪些部门编制，法律没有做出具体规定，需要各级政府根据自身的实际情况确定。同时，按照现行的《旅游规划通则》，旅游发展规划分为近期发展规划(3—5年)、中期发展规划(5—10年)和远期发展规划(10一20年)，各地也可根据实际情况的变化对旅游发展规划进行定期修编。
三、跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源应当编制统一的旅游发展规划
跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源，是指在地域上归属于两个或两个以上行政区域管辖，但在空间或历史文化属性上具有不可分割性，不能分割开发，或分割开发效益低于整体开发的资源。这类资源具有较强的整体性，分别开发不仅是对资源的浪费，也给旅游者的整体感受带来负面影响。为此，本法对这类资源编制发展规划做出特别规定，提出了需要编制统一的旅游发展规划的要求。由于编制跨区域旅游发展规划涉及不同区域间的协调，《旅游法》规定，由所跨区域各人民政府协商组织编制或由其上级人民政府(共同的上级人民政府)组织编制，具体的编制主体，各地可视情况而定。
第十八条 旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标。旅游资源保护和利用的要求和措施，以及旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象宣传和推广、旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施等内容。
根据旅游发展规划，县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划，对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求。
【条文主旨】
本条是关于旅游发展规划内容，以及根据旅游发展规划可编制专项规划的规定。
【立法背景】
法定旅游发展规划，就需要对其必备内容作出明确规定，以达到规范的目的，更好地发挥其效用。本法在总结国务院和各地方编制旅游发展规划实践经验的基础上，对旅游发展规划的内容进行了详细规定。同时，在立法过程中，有关方面也提出应当通过编制旅游资源开发利用的专项规划加强资源保护等意见和建议，本法也对这些内容进行了必要的吸收。
【条文解读】
一、旅游发展规划的内容
(一)旅游业发展的总体要求和发展目标
这是对国家或一个地区旅游业发展提出的战略导向，包括旅游发展的指导思想、发展定位和发展目标。其中，发展定位主要包括总体定位、形象定位、产业定位及市场定位;发展目标主要指发展速度、质量及具体指标，包括经济目标、社会目标、文化目标、环境目标，在有些地方还可以包括城乡目标、产业的分项目标等。
(二)旅游资源保护和利用的要求和措施
旅游资源的保护是旅游活动顺利进行、旅游资源永续利用的根本保证。旅游发展规划中对旅游资源保护和利用的要求和措施，需要特别强调通过规划予以协调，对旅游资源利用的全过程进行保护，主要包括对依法保护和合理利用提出具体的措施和要求，对保护和利用规划科学衔接提出要求，合理划定禁止开发、适度开发、适宜开发区域，对不同资源的利用方式和强度做出规范，建立保护和利用的效果评估机制等。
(三)旅游产品开发
旅游产品是旅游经营者通过开发、利用旅游资源提供给旅游者的旅游吸引物与服务的组合。按属性划分，旅游产品包括观光产品、度假产品、生态产品，红色旅游、工业旅游、会展旅游、乡村旅游等专项产品，随着旅游新业态的发展，还会不断涌现新的产品。旅游发展规划中的旅游产品开发是对供给提出的要求，其核心是将旅游吸引物与服务进行组合，将吃、住、行、游、购、娱各要素进行组合，是在旅游资源条件和旅游市场调查、旅游产品现状分析与问题总结的基础上，对市场潜在旅游产品的结构、类型、项目等发展目标及其实施战略和措施所进行的规划，包括产品结构规划、产品系列化规划和产品生命周期规划等。
(四)旅游服务质量提升
旅游服务质量是旅游业发展品质的集中表现，是提升旅游竞争力的重要方面。按照国家旅游局《旅游服务质量提升计划》，完善提升旅游服务质量体系主要包括提升旅游目的地质量、提升旅游企业服务质量、提升旅游行业自律水平、提升国民旅游素质等;提升旅游服务质量工程主要包括旅游品牌创建工程、旅游标准化示范工程、旅游人才培训工程、旅游服务质量评价工程、旅游信息化工程、导游服务质量提升工程等。
(五)旅游文化建设
旅游文化，是指旅游的文化性，即以吃、住、行、游、购、娱六大要素为依托，以其中的内在文化价值为依据，在旅游活动过程中体现出的观念形态及其外在表现的总和。旅游发展规划对旅游文化建设提出要求，主要是结合本地实际，在保护和不改变文化原真性的前提下，打造能够体现本地文化特色、符合社会主义价值观的旅游产品、旅游商品，形成旅游文化品牌等，实现对文化的深入挖掘和有效利用，弘扬和传播符合社会主义核心价值观的优秀文化。
(六)旅游形象推广
旅游形象，是指旅游目的地在市场上展示的整体旅游面貌，强有力的旅游形象推广对形成市场竞争力意义重大。旅游发展规划中需要确定的旅游形象推广内容主要有：统一的旅游形象，对资金保障、推广方式、推广目标和绩效评估等提出的要求，以及针对目标市场，区分重点市场、新兴市场、潜在市场确定的营销策略等。重点旅游项目的形象推广，也可纳人旅游发展规划，其核心是策划，重点是确定形象标志、明确资金来源、创新营销方式等。
(七)旅游基础设施建设
旅游基础设施，是指为适应旅游者在旅行游览中的需要和旅游经营者从事旅游经营必要的基础保障而建设的各项设施的总称，是旅游业存在与发展的物质基础，包括旅游饭店(宾馆)、旅游交通、旅游运输工具、供水、供电、供气，以及各种文化娱乐、体育、疗养等旅游休闲场所、设施与设备。旅游发展规划中应明确旅游基础设施的数量和质量需求、布局安排等。
(八)旅游公共服务设施建设
旅游公共服务，是指由政府或其他社会组织提供的，以满足旅游者共同需求为核心，不以营利为目的，具有明显公共性的产品和服务的总称。旅游公共服务设施是为旅游者提供便利的重要方面，主要包括旅游信息网、旅游咨询服务中心、移动旅游信息服务、旅游集散中心、观光巴士、自驾车服务配套、公厕、无障碍旅游保障、标识、旅游安全救援系统、旅游投诉处理系统等。旅游发展规划中应明确其布局及安排等。
(九)旅游促进措施
旅游促进措施，包括资金促进、建设布局促进、要素配套促进、市场统筹促进、信息化促进、人才支撑促进等，方式主要是制定政策、完善体制机制等，都需要在旅游发展规划中明确和细化。
二、重点旅游资源开发利用的专项规划
重点旅游资源的开发利用，往往体量大、投人大、牵涉部门和产业多，在资源保护等方面的综合性要求较高，与当地经济社会发展密切相关。考虑到这类资源开发利用的特殊重要性，《旅游法》规定，对重点旅游资源，县级以上地方人民政府可以根据旅游发展规划编制旅游专项规划。专项规划的作用在于提出旅游发展的特殊要求，以供有关部门在编制与实施其他建设规划时有所遵循。
通过本法第十七条和第十八条的规定，形成了旅游发展规划、跨区域旅游规划和旅游专项规划组成的旅游规划体系。
第十九 条旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。
【条文主旨】
本条是关于旅游发展规划与其他法定规划相衔接的规定。
【立法背景】
本法确立了旅游发展规划法定地位，相应地就需要对这一规划与其他法定规划的关系处理做出规定，以避免编制和执行过程中相互冲突。
【条文解读】
一、“相衔接”的含义
“相衔接”即是对工作的要求，也是对目标的描述，即要通过协调达到衔接的目的。因为都是法定规划，且都由政府主导编制，故政府在组织编制和批准包括旅游发展规划的各类法定规划时，应从土地、城镇空间、产业布局、生态环境、自然及文物资源、交通等多个方面进行协调平衡，特别是要处理好建设落地等内容，确保同是政府编制和批准的各规划间没有矛盾，彼此协调，相互促进，有效执行。
二、旅游发展规划与其他法定规划的衔接内容
(一)与土地利用总体规划的衔接
土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。作为指导土地管理的纲领性文件，土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制，编制城乡规划建设与旅游发展规划的重要依据。土地利用总体规划将土地用途划分为农用地、建设用地和未利用地，其中，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。旅游发展规划与之衔接，主要体现在规划原则的衔接、土地用途及建设用地总量的衔接等。这种衔接主要包括：土地利用总体规划要适当增加旅游业发展用地;将涵养风景、适宜进行旅游利用的土地，应当尽量划定为旅游用地;旅游发展规划也应当根据土地利用总体规划合理确定旅游发展的目标和措施。
(二)与城乡规划的衔接
城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。具体包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。其中，城市总体规划、镇总体规划的内容包括城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等;规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产以及防灾减灾等内容，是城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。乡规划、村庄规划的内容包括规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排，以及本行政区域内的村庄发展布局。旅游发展规划与之衔接，就是要将促进旅游业发展作为城乡发展的重要目标之一，科学确定旅游功能分区、用地布局，合理配给和提供旅游基础设施、公共服务设施、建设旅游景观设施等，逐步完善城乡的“游憩”功能。这一衔接具体体现在旅游业空间发展格局与区域城镇体系空间及产业布局的衔接、旅游城镇及景区与区域交通格局的衔接、特定旅游区域与区域建设布局的衔接、重点旅游项目的落地衔接等方面。
(三)与环境保护规划的衔接
环境保护规划是指为解决现实的或潜在的环境问题，协调人与环境的关系，保障经济社会的持续发展，防止人类生存环境遭受非科学和非理性开发而编制的规划。旅游发展规划与其衔接，主要体现在其内容，特别是旅游项目和设施的规划、建设要体现有关法律法规关于环境保护的要求，不违反有关环境保护的禁止性规定。
(四)与其他自然资源、文物等保护和利用规划的衔接
除上述规划外，目前，我国关于自然资源、文物保护和利用的规划主要还有主体功能区规划、海洋功能区规划、自然保护区规划、风景名胜区规划、林地湿地草原森林公园保护利用规划、文物保护规划、历史文化名城名镇名村保护规划等。与这些规划的衔接原则可以归纳为：不违反禁止性规定，通过对资源合法、合理的利用，发挥其最大效用，实现各产业共同发展，促进经济、环境、社会、文化效益和谐统一。有适度的前瞻性，同时，应特别注重解决现实中存在的突出问题，接，避免低水平重复建设、浪费资源、破坏资源等问题的发生。
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