2016关于党政机关公文处理工作条例重点内容解读
新中国成立至2000年，我国党政机关共发布了9个有关公文处理工作的法规规章。
新颁布的《党政机关公文处理工作条例》与原《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》相比，不同之处主要表现在以下几个方面：
一是注重继承保留，文种数量相对减少。
原《条例》中规定的党的机关使用的主要文种有14个;原《办法》中规定的国家行政机关使用的主要文种有13个。9个相同，9个不同，共18个。去掉了指示、条例、规定。
新《条例》规定的主要文种有15个，即决议、决定、命令(令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。
二是原则上不区分党政机关文种适用对象。
鉴于《条例》中列入的15个公文文种大多是党政机关互相适用，所以在《条例》文种的适用范围表述时原则上不指定哪个文种适用于党的机关，或哪个文种适用于行政机关，只有命令(令)、议案两个文种例外。
命令(令)的发布机关须有一定的权威性，使用权限受到严格限制，限定在行政机关及其法定代表，其他单位和个人不能发布命令(令)。
议案的发布主体是各级人民政府。
三是15个文种适用范围表述的变化。
《条例》中规定的15个文种，其中意见、请示、公告、议案、批复、函6个文种的适用范围仍按原来的内容表述。其他9个文种，根据工作实际，对适用范围的表述作了一定修改。
现在的表述更为简洁、精炼、准确，更加科学、合理、严谨，符合我国党政机关行文时文种使用的实际情况。
今天我重点介绍公文种类、公文格式和公文管理这三部分内容。
一、公文种类
新的公文种类一共是15个，除了原有行政机关的13个文种之外，又增加了决议和公报两个党委系统的文种。下面就简单介绍一下这15个文种大致的用途。第一个文种是决议，适用于会议讨论通过的重大决策事项，这个文种是中央层面使用的，省里和我们市里不使用。第二个文种是决定，适用于对重要事项做出决策和部署，嘉奖有关单位和人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。第三个文种是命令，也叫做令，适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员，目前市级政府的令在政府法制办管理，主要是发布政府规章用。第四个文种是公报，适用于公布重要决定或者重大事项，公报这个文种是党口用的，而且是中央层面用的。第五个文种是公告，适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项，也是中央层面用的，属于国家授权机关使用、向国内外宣布的，我们经常在报纸上面看的公告有的不属于文件，就是一个告示，不属于文种。第六个文种是通告，适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项，这个各个层级都可以使用。第七个文种是意见，适用于对重要问题提出见解和处理办法。意见在15个文种里面是最特殊的，三个行文方向都可以用，在上行文的时候主要是向上级机关就有关工作事项提出建议;用于下行文的时候主要是对一些重要问题发表见解、提出处理办法和指导性意见等，这与通知有一点类似，但意见提的措施相对原则一些，政策性宏观一些，通知在具体操作层面上多一些;用于平行文的时候主要是就某些工作事项提出意见供对方参考。第八个文种是通知，适用于发布传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项、批准转发公文。第九个文种是通报，适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。通报还有一个作用，就是某项工作开展到一定阶段、比如半年或者一个季度需要总结的时候，开展过程中存在一些问题、需要重新再部署的时候，可以使用通报这个文种。第十个文种是报告，适用于向上级机关汇报工作、反映情况、回复上级机关的询问。第十一个文种是请示，适用于向上级机关请求指示批准事项。第十二个文种是批复，适用于答复下级机关请示事项。第十三个文种是议案，适用于各级政府按照法律程序向同级人代会提请审议的事项，这个文种是专门政府对人大用的。比如市政府有些条例，在地方属于法规类的，需要向人大提请审议，用议案这个文种。第十四个文种是函，适用于不相隶属机关之间上下工作询问和答复问题、请求批准和答复审批事项等，除了上下级关系之外的都可以用函这个文种。最后一个文种是纪要，适用于记载会议主要情况和议定事项，这个文种原先叫会议纪要，这次新改的公文条例作为文种把会议两字取消了。上面大致介绍了一下十五个文种具体的用途。
二、公文格式
下面重点讲一下公文格式，一共18个要素，结合平时工作中遇到的具体问题给大家介绍一下。公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发布机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等18个要素组成。新旧公文条例对比，这次新增了两个要素，一个是发文机关署名，一个是页码。一共有7个要素名称发生了一些变化，叫法上不一样了。删除了一个要素——就是主题词表。
公文格式要素分为公文版头、主体、版记三部分。公文首页红色分割线以上的部分称为版头，一共是6个要素，分别是份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号和签发人。公文主体的部分为红色分割线以下，末页首条分割线以上的部分，一共是9个要素，分别是标题、主送机关、正文、附件说明、印章、发文机关署名、成文日期、附注，还有一个附件。版记部分是这两条线中间的这一个部分叫版记，一共是2个要素，分别是抄送机关、印发机关和印发日期。最后一个要素在版心外是页码。
第一个要素，份号，是公文印制份数的顺序号，涉密公文应当标注份号，按照这个规定，如果是不涉密的可以不标注份号，但是实际用的时候我们都标注份号，在归档、管理等，带编号的话会方便很多。份号一般是用6位3号阿拉伯数字顶格并排在版心左上角第一行。
第二个要素是密级和保密期限，涉密公文应当根据涉密程度分别标注绝密、机密、秘密和保密期限，市里没有定绝密的权力，一般都是机密和秘密，保密期限大家结合实际尽量，能定还是定。密级这几个字一般都是用3号黑体字顶格编排在版心左上角第二行，如果需要同时标注保密期限，密级和保密期限之间用五角星隔开，数字是用阿拉伯数字标注。
第三个要素是紧急程度，分为特级和加急两种，如果是电报分为特提、特级、加急和平级四个等级，如果份号、密级和紧急程度，要同时编排的话，按照上下顺序进行编排，如果密级后面没有期限的话，正常排，后面就空一个字，如果后面有秘密等级、保密期限的话，那么前面的空格就没有了，他跟上面的编排应该是对齐的关系。
第四个要素是发文机关标识，它由发文机关全称或者规范化简称加文件二字组成。联合行文时发文机关的标识，可以并用联合机关名称、主办机关名称排列在前，也可以单独用主办机关的名称，建议大家如果联发单位少的话，把所有的单位都列上，收文机关一看就知道是联合发文，效果是不一样的。发文机关的标识居中排布。
第五个要素是发文字号，发文字号是公文的身份标识，在文件登记、查询引用、归档、管理等环节有重要作用。发文字号由发机关带字、年份、发文顺序号组成，联合行文的时候使用主办机关的发文字号。发文字号用三号仿宋体，中间这个年份的括号是六角括号，不是中括号，后面的顺序号前面不用标记序位，比如说1的话就写1，不写01。发文机关代字，没有统一规定，具体根据各单位实际情况，一是结合单位的职能，同类型机关的不能重复，起名不能相近，字数不能太多，正常一般在五个字以内。
第六个要素是签发人，上行文应当标注签发人的姓名，由签发人加全角冒号和签发人姓名组成。上行文的时候发文机关标识、发文字号居左空一个字，签发人居右空一个字，发文字号就不是居中了，签发人和发文字号都是三号仿宋体，签发人这三个字是楷体，这是字体的要求。
第七个要素是标题，标题由发文机关名称、事由和文种组成，标题要能概括公文的主要内容，作用在于向阅读者传达公文的基本内容，也就让别人一看到标题就知道内容。标题不能太罗嗦。标题是用二号小标宋体字，分一行或者多行居中排布。公文标题在回行时要做到词义完整、排列对称、长短适宜、间距恰当、标题排列应当使用梯形和菱形。标题中除法规规章名称加书名号外，一般不用标点符号，像印发方案或者通知，方案都没有书名号，转发上级文件的都没有书名号。如果在事由部分出现多个事业机关人名等并列时，每个机关人名之间应该用顿号分开，不使用空格。文种的选择不是随意确定的，是根据发文机关的权限、发文机关和收文机关之间的关系以及发文的目的和要求确定的。正确的选择文种会给公文的形成和办理带来便利，有助于维护公文的严肃性和有效性。因为15个文种，每个文种的作用和用途都是不一样的。起草文件的时候首先要知道这个文件是往上报的还是往下发的，还是平行机关的，那么这3个方向你就可以筛选。上报的一共四个文种，剩下的下发的和平行机关，你就可以选择一个合适的文种进行使用。在转发公文时，经常遇到的标题问题，一个是被转的公文是通知，这时候标题只需要保留一个通知，其他的通知就可以去掉，比如大连市人民政府转发辽宁省人民政府关于……的通知的通知，这个就可以改为大连市人民政府转发辽宁省人民政府关于……的通知，就是省掉了一个通知。第二种是多次转发的公文，这时候可以省去中间过渡的机关，直接转始发文机关和始发文的标题，举个例子就是大连市人民政府办公厅转发省政府办公厅转发省民政厅等部门一个意见的通知的通知，那么这个标题中间就可以省略为大连市人民政府办公厅转发省民政厅等部门一个意见的通知，标题里省略了，但是正文中一定要说明转发的情况，标题把省政府省略了，正文中要把它补充完整。
第八个要素是主送机关，他是公文的主要受理机关，他负有对公文内容进行了解答复、签复或贯彻执行的职责，应当使用机关全称或规范化的简称，或者同类型机关统称。同类型机关统称就是在市里经常见各区市县、市政府各委办局，这类叫机关统称，因为没有办法一一列出来，如果主送机关名称过多，导致公文首页不能显示正文时，应当将主送机关名称移至版记的部分，放在抄送机关上一行，与抄送机关之间不加分割线，但是这种情况建议大家不要使用，上行文不可能出现主送机关过多，基本都是报一个单位，报告也不会报太多，1个2个可能就差不多了，这种情况主要发生在下发文，下发文如果过多可以使用统称的形式。
第九个要素是正文，正文是公文的主体，用来表述公文的内容。公文的首页必须显示正文，就是第一页必须有正文的内容，不能只有一个标题。公文显示不了正文的主要情况主要就是联合发文，联合发文过多的话，通过调整字距，把字号缩小，行距变窄，或者签发人字号密集、调整，使首页有正文。正文中关于阿拉伯数字和汉字的用法应该按照国家标准执行，大致的要求就是除了一些约定俗成的，比如说横七竖八这一类用汉字，其他正常表示数值、数量关系的都是用阿拉伯数字。正文中涉及字母词的应该严格规范，一般不应使用字母词，如果确需使用应当在文中首次出现时以扩注方式注明汉语的译名，如使用GDP这个概念，应该以GDP(国民生产总值)的方式引用，第一次出现的时候应该括注上，以后再出现的话就可以直接使用字母词。当正文中需要引用其他公文时，要按照先引标题，后引发文字号的方式进行引用。正文编排于主送机关名称下一行，每个自然段左空两个字，回行顶格。文中结构层次顺序依次可以用一、(一)、1标注，顺序可以从前往后跳着使用，但不能反过来跳，还有就是阿拉伯数字后面的小圆点不是顿号，这个大家注意一下。正文用三号仿宋体字，一般第一层用黑体字，第二层用楷体字，其他的都是用仿宋体，文件里一共就3种字体，这是国家条例里面规定的，文件中没有加黑加粗那种说法。另外按照标点符号的用法，这也是国标规定，标有引号的并列成分之间，标有书名号的并列成分之间，通常不用顿号，若有其他的成分插在并列的引号或者书名号之间，用顿号。
正文写作的总体要求一共有四个，第一个是政策要合规，公文内容必须符合党的路线、方针政策以及上级机关的文件精神，符合国家的法律法规，内容必须具有指导性、针对性和可操作性。起草文件的时候首先一定要查找上级文件，类似的国家法律法规规定，尤其目前国家政策调整非常快的时候，有时候正在调整、没有出台，起草文件的时候我们除查找现有的、已经出台的规定，还要向上级部门了解一下是不是正在起草新的规定、新的精神，以免文件下发以后，国家出台新的文件了，出现了新的冲突，这方面要注意一下。第二个文件必须针对性要强，指导性和创造性要强。下发的文件尤其是下发的指导文件你要针对什么问题、什么事情，针对这些问题采取哪些措施，一定要具体指导收文单位如何操作。第三个要求是要实事求是，公文是用来指导实际工作、解决现实问题的应用文章，公文写作必须尊重客观规律，全面准确地反映客观情况，不能随意夸大或者缩小。文件和议论文、报纸、新闻稿件的作用是不一样的，它是给领导做决策用的或者指导工作用的，所以文件的内容出现偏差的话，比如一般成绩告诉领导非常好，那么领导做出的决策就偏乐观了，跟实际的东西就会出现偏差;本来问题很严重，你告诉领导不是很严重，那么领导做出的决策也会出现很大的偏差，所以要一是一、二是二，不能随意夸大或者缩小。第四，结构要严谨，公文写作要注意文章的整体构思，力求做到主题集中、重点突出、详略得当、结构完整、表达顺畅、这跟一般的写作要求是一样的。第五个要求是语言要简洁，公文写作要开门见山、直截了当，在简洁明了的'基础上力求写的生动，不宜使用可能、大概、也许等模糊的词语，尽量少用形容词、副词，语言要通俗易懂。拟写公文要做到人名、地名、数字、引文正确。
第十个公文要素是附件说明，即公文附件的顺序号和名称。如果附件名称过长，需要回行的时候，回行是根附件名称开头的字对齐，而不是回到文件的最左端。还有附件如果是表的话，把附件改成附表了，这也是错误的。多个附件的时候中间不需要分号或者其他的标点分隔。在正文中，如果写明报送、批转、转发、印发等，后面附着的内容不是公文的附件，因此在附件说明处不必标注相关内容，报送、转送、转发、印发一类的，本身就是公文的主体部分，不是附着的内容。
第十一个要素是发文机关署名，署发文机关的全称或者规范化简称。这里应该注意发文机关署名应该与发文机关的标识、标题发文机关名称相一致，这一共有三个地方，就是红头部分标题部分、标题前面发文机关名称、发文机关署名这三个地方要一样。
第十二个要素是成文日期，是公文生效时间，是党政机关公文生效的重要标志。署会议通过，或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时署最后签发机关负责人签发的日期。正文日期由汉字改为阿拉伯数字，年份应该标全称，月日不标序位。
第十三个要素是印章。公文加盖印章是体现公文效力的表现形式，是公文生效的标志，也是鉴定公文真伪最重要的依据。印章用红色，不得出现空白印章。联合下发文件所有的联署行文机关均须署名并加盖印章，按照这个规定下发文的时候所有单位都要加盖印章，但是我建议大家不管下发文还是上行文，联合行文的所有单位、所有文件都要加盖印章，这避免了以后有些文件说不清楚、解决纠纷打官司打不明白。当公文排版后所剩空白处不能容下印章时，可以采取调整行距、字距的措施解决。最标准的话，印章的上边缘距离正文最后一行在一行之内，印章的下边缘和成文日期的下边缘是相切的，这是最规范的。这里要注意一下，成文日期是居右空四个字，原先是空两个字。发文机关署名是以成文日期为准，居中排布，两个单位联合发文的，原先是成文日期放在中间，一边一个印，现在成文日期是跟在最后一个单位。不管是几个单位联合发文，成文日期始终是右面空4个字，始终是跟在最后一个单位的下面，这些单位的印章不能互相交叉，排列顺序是从左到右、从上到下，要与红头的顺序是一样的，顺序不能发生错误。下面介绍一下两种不加盖印章的编排方式，不加印章的用途主要是转发上级机关的文件，转发上级机关的不能把上级机关的印章给套下来，只能落他的署名和成文日期，这种情况下就要用这种编排方式。这种时候发文机关署名和正文间空是一行，成文日期和发文机关署名，看他俩谁的长，谁的长谁居右空两个字，另一个以他居中。第十四个要素是附注，是公文印发传达范围等需要说明的事项。如果有附注，居左空两字，加圆括号编排在正文日期的下一行。请示公文应该在附注处标明联系人姓名和电话。凡是公开的文件，标注一个时间公开发布，如果大家看到文件标注是公开发布的，到相应的政府网站都能查到这个文件。
第十五个要素是附件，是公文正文的说明或者参考资料。附件应该另页编排，并在版记之前与公文正文一起装订。附件后面原来是有一个冒号，现在冒号取消，用三号黑体字，它的标题和正文要求是一样的。这里面注意一下，有些单位把附件放在版记后面了，这个是错的，附件一定要在版记的前面，或者是在版记的前一页，或者跟版记在同一页，不能在版记的后面。如果附件与正文不能一起装订，应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号，并在其后标注附件二字及附件顺序号。
第十六个要素是抄送机关，除了主送机关外需要执行公文内容的其他机关，应当使用机关全称或规范化简称或者同类型机关简称。还有翻印的例子，如果你要翻印上级文件，上级同意翻印的，要标注出来翻印机关，还有翻印日期。
第十七个要素是印发机关和印发日期，它是公文的授印机关和授印日期。印发机关是前面红头机关的办公部门。印发日期一般跟前面的行文日期是同一天，有的可以晚一天两天。
第十八个要素页码，我给大家介绍一句话，公文的版记页前有空白页的，空白页和版记页都不编排页码。按照文件的规定，不管你正文的内容是多是少，版记都应该放在偶数页码上，就是放在双页上，不能在单数页上，有的文件正文就排到四页，版记怎么窜都窜不上去了，这5时候版记不能在第5页，第五个空白页和版记页就不标注页码了。但是你也可以把前面行距拉大让第5页有正文，这样你的文件就都有页码了。公文的附件和正文一起装订时，页码应当重新编排。
前面介绍了公文的十八个要素，下面再介绍两种特定格式。一种是信函格式，就是函件，发文字号放在红线的右边第一行编排，首页不标注页码，从第二页开始标注页码，发文机关标识没有文件两个字，后面版记这一部分也没有印发机关和印发日期。第二种是纪要，这个用途相对多一些，纪要的名称根据自己的会议种类来起，纪要规定标注出席人员、请假人员和列席人员。
三、公文管理
下面简单介绍公文管理有几个重要事项。第一个公文确定密级前应当按照公文拟定的密级先行采取保密措施，确定密级后应当按照锁定密级严格管理，绝密级公文应当有专人管理。很多单位有很普遍的现象，起草公文的时候不注意密级，不知道该不该加密，很多就在互联网上起草，起草完事了，报告给领导了或者在这个过程中想起来应该保密，才想起采取保密措施，使用保密电脑，大家一定要非常注意，涉密的文件开始不采取保密措施的话可能已经泄密了，如果泄密，谁起草谁的责任，起草的时候就应该想这个文件保不保密，如果是保密的，一定不能在互联网上起草，单位如果有单独处理文件的电脑，要在那个电脑上处理，如果没有，就应该在内网起草，也不能通过QQ邮件等传送。上级的文件如果是涉密的，咱们起草文件一定要跟他同等级的加密，这样就不会出现保密问题。大家还要注意，就是密码电报，见到密码电报的时候一定要特别注意，因为密码电报的保密是一个系统，它不是单个文件的保密，密码电报一定不能出事。另外，公文的密级需要变更或者解除的，由原确定密级的机关或者其上级机关决定，不能自己擅自解密，不能擅自复印。
第二条是公文的印发传达范围应当按照发文机关的要求执行，需要变更的，应当经过发文机关批准。比如让你传达到军级的，副市长和下面级别的一定不能给;让你开会传达，你就不能把这个文件复印传达，这个大家要注意。
第三条就是汇编机密级、秘密级公文应当符合有关规定，并且经过本机关负责人批准。这块大家注意，能不复印就不复印，复制汇编的公文按原件管理。
第四条是公文的撤销和废止，它由发文机关、上级机关，或者权力机关根据职权范围和有关法律法规规定确定，公文被撤销的视为自始无效，公文被废止的，致废止的日期失效。
第五，涉密公文应当按照发文机关的要求和有关规定进行清退或者销毁，有些市委要求原件返回市委的，不能自己随意销毁，大家要注意尽量把涉密文件尽快返回到办公室文件管理部门统一销毁或者清退。
第六，不具备归档和保存价值的公文，经批准后可以销毁，销毁涉密公文必须严格按照有关规定进行审批登记手续，确保不丢失、不漏销，个人不得私自销毁，不得留存涉密公文。
第七条，机关合并时全部机关公文应当随之合并管理，机关撤销时需要归档的公文经整理后按照有关规定提交档案管理部门，工作人员离岗、离职时所在机关应当督促其将暂存借用的公文按照有关规定移交和清退。
下面大致介绍一下几种常用文件的基本写法：
第一类是通知，通知是最常用的公文，作用最多，数量最多，适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属的公文，传达下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。通知的类型，第一是批转型通知，是用以传达外机关单位文件;第二类型是事项型通知，用于布置工作、安排开展活动、解决实际工作中某些问题、发布各种政策、告知召开会议等;第三类型是任免通知，按人员管理权限，由上级机关决定任免人员，用通知形式向指定范围公布。通知的写法，第一是转发型通知，可以直接转发不提要求，也可以除了转发外结合实际工作再提一点要求。第二种是事项型通知，一般分为缘由、事项两部分。缘由部分说明文件起草的依据、目的和意义，事项部分把要布置的工作或需要周知的内容分条列项阐述清楚，一般写明目的、要求措施办法等。第三类是任免通知的写法，一般就写任免的依据、人员姓名、职务即可。
第二文种是请示，请示是机关经常使用的一种上行公文，用于向上级机关请求指示批准事项，多用于机构设置、审定编制、人事任免、重要决定重大决定、大型项目安排等。请示在写作，第一要注意不能将请示写成报告，或者写成请示报告，请示报告这是错误的。请示的正文要包括缘由、事项和结语三部分。缘由是请示事项所要求的理由即依据，请示事项要符合法规、符合实际、具有可行性和可操作性，请示的结语如果规范的话都是特此请示、请予批复，或者特此请示。请示有四条基本要求：第一个要求就是一文一事，请示需要领导进行批复研究同意还是不同意，如果一个文请示两件事、几件事，弄到一起的话，可能会影响文件办理。第二个要求是单头请示，就是一个件一个主送机关。第三个要求是不能越级行文。第四条是不能抄送下级。
第三个文种是报告，是使用频率较高的行政公文之一，适用于向上级机关汇报工作、答复上级机关的询问。报告一般分工作报告、情况报告和答复报告。工作报告用于下行机关向上级机报告某一阶段的正常工作，有总结性报告和专题性报告两种。情况报告用于将本地区、本单位突然发生的重大事项或者在一定范围内带有倾向性的事项及时向上级机关报告。答复报告有的是答复上级对群众来信中反映问题的提问，有的是上级批示下级查办或者询问有关情况后、下级办理完需要书面答复。
最后介绍一下纪要的写法，纪要是会议的工具，适用于记载传达会议情况和一定事项，主要用于指导下级机关和单位执行会议议决事项。会议纪要要想写好，首先要充分熟悉会议情况和材料，把握会议精神，然后按照会议纪要特定的结构写法要写作。纪要的正文一般包括两部分，第一部分是前言也是导语，这一部分基本概述会议的基本情况，主要介绍会议的召开单位、时间地点及主要议题，有的还要交代召开会议动因和目的、主要领导同志的活动情况、以及会议产生的意义和作用等。第二、纪要的主体部分，是会议纪要的核心，要求准确简明地写出会议讨论的问题及结果，会议议决的事项，今后工作的指导思想、指导步骤，采取的措施等。大家要注意，不能把领导讲话原封不动地或者基本不动地变成会议纪要，要把主要的、对工作有具体要求的，一条一条写出来。还有大家要重视会议纪要，对于历史查询等经常有很重要的作用。会议纪要一般发参会单位，个别虽然没有参会，但确实涉及的，发文也应该发到。今天大致就讲到这里，欢迎大家会后继续交流，谢谢。
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