包头市制定地方性法规条例（修改草案）的说明
《包头市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》(以下简称条例)自2001年颁布实施以来对规范我市地方立法活动、完善立法程序、提高立法质量、推进民主法制建设发挥了重要作用。随着我市经济社会的不断发展和民主法治建设的不断推进，立法工作也面临着如何适应改革发展的需要，在推进我市民主法治建设中更好地发挥立法的引领推动作用，发挥人大在立法工作中的主导作用。党的十八大和十八届三中、四中全会对完善立法体制，推进科学立法、民主立法作出了全面部署。2015年3月，十二届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，对立法法进行了修改，对提高立法质量做出了新的规定。为适应我市贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会及自治区党委、市委有关决策要求，依照新立法法，总结条例施行以来的实践经验，结合我市立法工作实际，及时修改条例是十分必要的。这对于进一步推进科学立法、民主立法，提高立法质量，发挥人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，具有重要意义。
2016年初，市人大常委会将修改条例列入常委会2016年立法计划。4月，常委会法制工作委员会成立了修改条例工作小组。之后，完成了修改草案起草、征求意见、立法调研和论证等工作。常委会主任会议根据立法调研、论证和各方面意见、建议，形成了修改草案，6月28日提请包头市第十四届人大常委会第二十九次会议进行了初次审议。
一、关于立法权限
根据新立法法的规定，一是在修改草案第三条中明确规定，制定地方性法规限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。二是按照党的十八届四中全会提出的“要实现立法和改革决策相衔接，立法要主动适应改革和经济社会发展需要，实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”的要求，为了使立法主动适应改革发展的需要，做到立法和改革决策相统一、相衔接，妥善解决修改法规条件尚不成熟，但市政府根据改革发展的要求，需要先行先试，暂时停止或者调整本市地方性法规的部分规定，参照新立法法和南宁市立法条例，增加了第五条“市人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定在一定期限内暂时调整或者暂时停止适用本市地方性法规的部分规定，报自治区人民代表大会常务委员会备案。超出规定期限需要继续调整或者停止适用本市地方性法规的部分规定的，应当修改相应的地方性法规”。
二、关于发挥立法的“两个”作用
党的十八届四中全会提出，要发挥立法的引领和推动作用，健全有立法权的人大主导立法工作体制机制。新立法法围绕发挥人大及其常务委员会在立法中的主导作用，规定了许多新的制度和措施。根据新立法法和自治区立法条例，在第一条增加了发挥立法的引领和推动作用，全面推进依法治市;在第八条中规定，市人民代表大会及其常务委员会应当加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。此外，关于立法活动应当遵循的原则，在第六条中增加规定，坚持立法公开及从实际出发，突出地方特点。增加了第七条，地方性法规规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性，制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。
三、关于立法规划和立法计划
编制立法规划和立法计划是做好立法工作的前提，也是提高立法质量的重要抓手，立法项目确定的正确与否直接决定着法规的成败。为了提高立法项目质量，在条例中重点增加了以下几项内容，一是在第九条中规定，常务委员会通过立法规划和立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排，提高立法的及时性和针对性;二是为了确保立法规划和计划的'有效实施，在第十条中规定，常委会法制工作机构负责编制立法规划和立法计划的具体工作，并按照常务委员会的要求，督促立法规划和立法计划的落实;三是第十一条对立法建议项目征集的对象、方式等作出了具体规定;四是第十二条规定，有关机关、社会团体或者组织提出立法建议项目时应当进行充分论证;五是为了使立法项目的征集、论证成为立法工作的一项常规性的工作，努力做到经常研究、反复论证，提高立项工作的科学性、针对性，在第十三条中规定，建立立法项目库制度，将征集到的立法建议项目列入立法项目库，对立法项目库实行动态管理，并要求通过多种方式对立法建议项目进行充分论证。第十四条规定，常委会法制工作机构根据立法建议项目论证情况，提出立法规划和立法计划草案。
四、关于地方性法规草案起草工作
起草地方性法规草案是立法工作的一个重要环节，也是影响地方性法规质量的关键所在。按照目前的常规做法，地方性法规草案一般都是由法规案提案人负责起草。为了提高地方性法规草案质量，按照十八届四中全会有关精神，在起草环节主要增加的内容：一是在第十七条中增加了第五项、第六项，对综合性、全局性、基础性和专业性较强的地方性法规起草的主体做出了相应的规定;二是在第十八条中明确规定了要成立法规起草领导小组，并且规定了人大有关专门委员会和法制委员会应当提前参与有关方面的地方性法规草案起草工作。
五、关于立法程序
为了更好地贯彻落实党的十八届四中全会对立法工作提出的有关要求，根据新立法法的规定，在推进科学立法、民主立法方面主要增加了以下内容：一是完善立法论证、听证机制。根据新立法法及自治区立法条例，总结立法论证、听证实践经验，在第四十条中对立法论证、听证、引入第三方评估以及广泛征求各方面意见等作出了具体的规定;二是为了提高地方性法规案审议质量，根据新立法法和自治区立法条例，增加了第三十一条，要求提案人应当在常委会会议举行的一个月前提出法规案，对未能按时提出法规案的，主任会议可以决定取消或者延期审议;三是第四十七条对地方性法规个别条款进行单独表决作出了规定;第四十八条对多部地方性法规中涉及同类事项的个别条款进行修改，可以合并表决作出了规定。
六、关于拓宽征求意见渠道
为进一步加强立法过程的公开透明，广泛听取各方面意见，进一步拓宽公民有序参与立法的渠道，根据新立法法和自治区立法条例，修改草案作了相应修改完善：一是第十一条规定，公民可以向市人民代表大会常务委员会提出制定、修改、废止地方性法规的建议;二是第十九条规定，起草地方性法规应当广泛听取有关机关、社会团体、组织和公众等各方面的意见;三是第四十条第五款规定，常务委员会有关工作机构应当将地方性法规草案发送相关领域的市人民代表大会代表、常务委员会基层立法联系点、旗县区人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见;四是第四十一条第一款规定，地方性法规草案要向社会公开征求意见，并要求向社会征求意见时间不得少于一个月;五是按照自治区人大常委会的要求，第四十一条第二款规定，地方性法规案在常委会第一次会议审议前一个月和审议通过前一个月，分别由有关专门委员会和法制委员会书面征求自治区人大常委会有关工作委员会的意见。
七、关于充分发挥市人大代表在立法中的作用
人大代表是国家权力机关的组成人员，应当充分发挥人大代表在立法中的作用。结合新立法法规定，修改草案主要在以下几个方面规定了人大代表参与立法工作的程序：第十一条规定要向市人大代表征集立法建议项目;第二十二条规定，常务委员会审议地方性法规案，应当通过多种形式征求市人大代表的意见，并将有关情况予以反馈;专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的市人大代表参加;第三十三条规定，常务委员会会议审议地方性法规案时，应当邀请有关的市人大代表列席会议;第四十条规定，对地方性法规召开听证会或者论证会时，应当听取人大代表的意见，常务委员会有关工作机构应当将地方性法规草案发送相关领域的市人大代表征求意见。
八、关于完善立法评估机制
根据新立法法和自治区立法条例，修改草案对建立立法评估制度作出了规定：一是第四十三条规定地方性法规案通过前可以进行评估;二是明确了引入第三方评估的事项，第四十条第四款规定，地方性法规有关问题部门间争议较大的，可以引入第三方开展评估，充分听取各方面的意见;三是根据立法法的规定，第六十五条规定，市人大有关专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关的地方性法规开展立法后评估。
此外，根据新立法法和自治区立法条例，结合我市立法工作实践，修改草案还对条例的其他一些条款进行了修改完善。
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