新版《苏州市轨道交通条例》解读
《苏州市轨道交通条例》(以下简称《条例》)已于2015年12月25日市十五届人大常委会第二十四次会议审议通过，现正报省人大常委会批准。为了让社会各界及时了解这部法规，促进《条例》的贯彻实施，现将其主要内容解读如下——
《条例》共七章五十九条，着力从轨道交通管理体制、规划建设、控制保护区管理、运营服务、安全管理、法律责任等方面进行了规范。
明确了轨道交通的适用范围和相关职责，理顺了管理体制
根据国家标准，地铁、轻轨、有轨电车都属于轨道交通系统，除有轨电车通行规定较为特殊外，三种轨道交通方式在规划、建设、运营等方面的要求类似。《条例》从苏州轨道交通发展实际情况出发，明确调整对象“轨道交通”包括地铁、轻轨和有轨电车三种方式，并在具体条文中，根据地铁、轻轨和有轨电车在管理体制、经营主体、保护区范围、通行要求等方面的差异性，分别作了针对性规定。
《条例》第二条对轨道交通的适用范围作出界定：“本市行政区域内轨道交通的规划、建设、运营及其相关管理活动，适用本条例。”针对在昆山花桥经济开发区建设运营的上海轨道交通11号线延伸段这一特殊情况，适用范围第二款明确“在本市行政区域内与外省、市相连的轨道交通的规划、建设、运营及其相关管理活动，国家和省另有规定的，从其规定。”
在管理体制方面，《条例》对相关主体作出分别规定。第四条明确政府职责“市人民政府应当设立轨道交通议事协调机构，统筹协调轨道交通规划、建设、运营、综合开发、安全管理等工作中的重大事项。县级市(区)人民政府应当协助市人民政府做好市级轨道交通规划、建设、运营和应急事件处置等相关工作，并做好本级人民政府建设的轨道交通的管理工作。”第五条对规划、住建、交通、发展改革等各相关部门职责作出规定。第六条则明确了运营主体的职责：“市、县级市(区)人民政府确定的轨道交通经营单位具体实施轨道交通的建设、运营及其相关的综合开发工作，并按照本条例的授权实施行政处罚。”这些规定，进一步明晰了轨道交通的职权责任，理顺了相关行政管理部门间的职责分工。
规范了轨道交通及其配套设施的规划及建设，为轨道交通事业的科学发展提供了制度保障
轨道交通工程范围广、影响面大，涉及多方当事人的合法权益。为科学合理配置公共资源，《条例》第九条和第十条对轨道交通规划的内容及其编制的程序作出了具体规定，要求在符合苏州国家历史文化名城保护要求的前提下，编制规划应当征求社会公众、专家和沿线人民政府、有关单位的意见，保障各方主体在规划中的参与权，提高规划制定的科学性、民主性;线路设置应当与居住区、商业、旅游和教育、卫生、文化、体育等重大公共设施的现状及未来发展状况相适应，线网规划应当纳入城市总体规划、土地利用总体规划和城市综合交通规划，并与铁路、公路、城市道路和其他公共交通规划相衔接。
《条例》第十一至十七条分别对轨道交通的用地控制、工程建设、建设配套措施以及轨道交通的竣工验收、试运行和试运营等程序进行了严格规范。为了保证轨道交通设施的设计风格与整个城市建筑风貌相协调，第十二条明确“鼓励轨道交通的出入口、通风亭和冷却塔等设施以及地下空间，与周边现有或者已经规划的建筑、地下空间相协调、融合。”同时，为更好地实现轨道交通与市民日常出行的和谐有序，《条例》第十五条规定：“轨道交通工程开工前，公安机关交通管理部门应当会同交通运输等部门和轨道交通经营单位编制交通组织方案，避免或者减少轨道交通工程施工对城市道路交通的影响。”此外，考虑到轨道交通建设和运营投资大、周期长，为促进轨道交通的可持续发展，并有效开发利用城市地下空间，推动土地集约化利用，《条例》参照国内外先进城市经验，明确了轨道交通实施综合开发的相关内容。第十三条规定：“轨道交通经营单位可以在规划确定的轨道交通用地范围及其空间内进行综合开发，其收益应当用于轨道交通建设和运营。”
明确了控制保护区的管理构筑轨道交通设施的安全屏障
在轨道交通沿线实施保护区管理是目前各地通行的做法。鉴于目前国内工程建设领域安全事故频发，我市轨道交通控制保护区内建设项目不断增加，危害轨道交通设施的行为时有发生。《条例》第三章对轨道交通控制保护区设立时间节点、设立主体、标志设置、范围等作了全面规定。
一是明确了控制保护区设立的程序要求。《条例》第十八条规定，“轨道交通线网规划批准后，应当设立控制保护区。轨道交通工程开工后，应当根据线路实际情况确定控制保护区，并设立特别保护区。控制保护区范围由规划主管部门会同轨道交通经营单位划定，并向社会公布。轨道交通经营单位应当在轨道交通建成线路设置控制保护区标志，有关单位和个人应当配合。”
二是明确控制保护区的范围划定。《条例》第十九条规定，“地铁、轻轨规划线路的控制保护区范围是：以规划线路中线为基线，每侧宽度六十米内;规划有多条线路平行通过地段，经专项研究确定。”同时，对地铁、轻轨在建和建成线路的控制保护区范围，以及地铁、轻轨的特别保护区范围作出进一步具体规定。《条例》第二十条则对有轨电车的控制保护区及特别保护区范围给出细化的规定。
三是加强控制保护区内建设和作业活动的管理。《条例》第二十二条规定，规划、住房城乡建设、市容市政(城管)、水利(水务)、交通运输等有关部门对控制保护区内的相关建设和作业活动依法实施行政许可前，要求书面征求轨道交通经营单位的意见，轨道交通经营单位要在有关部门规定的期限内给予书面答复。建设单位或者作业单位应当在开工前按照轨道交通经营单位同意的保护方案落实保护措施，接受轨道交通经营单位对其建设或者作业活动的安全监控，及时消除安全隐患。
四是加强控制保护区的日常管理。《条例》第二十四条要求，轨道交通经营单位应当对控制保护区进行日常巡查，并可以进入控制保护区内的建设、作业活动现场查看。轨道交通经营单位发现建设、作业活动危及或者可能危及轨道交通设施安全的，应当劝阻并向住房城乡建设主管部门报告。住房城乡建设主管部门对报告情况应当进行核查与处理。这些规定，从源头上强化了对轨道交通设施的保护，打造了轨道交通沿线“安全链”，提高了建设、运营和管理的安全水平。
强化运营服务和管理保障乘客乘车安全与合法权益
《条例》以提升运营服务质量为理念，围绕加强运营管理、提高服务质量以及保障乘客乘车安全及权益，分别对轨道交通运营行政主管部门、轨道交通运营单位的职责以及乘客的行为规范作出了具体规定。
一是强化了对轨道交通运营的管理，确保轨道交通的顺利运营。如《条例》第二十五条规定：“市交通运输主管部门应当制定轨道交通乘车规则，并向社会公布。轨道交通经营单位应当执行城市轨道交通运营管理规范等国家和地方标准，保证运营服务质量。城市客运交通管理机构应当对轨道交通经营单位的服务情况进行检查，轨道交通经营单位应当配合。”第二十六条、二十七条、二十九条、三十二条及第三十三条则分别对轨道交通运营单位加强经营管理，提供信息服务，设置轨道交通导向标志;执行市人民政府批准的票价;建立公共场所卫生管理制度，落实卫生管理措施，为乘客提供良好的乘车环境;加强运营情况管理，提升乘客满意度水平等提出了要求。
二是对列车车厢内饮食、乞讨、携带宠物等影响轨道交通运营秩序以及轨道交通公共场所容貌、环境卫生的行为作出了禁止性规定，进一步保障了乘客的乘车安全和权益。在立法听证及社会问卷调查的基础上，《条例》第三十条从维护公共场所容貌、环境卫生以及运营秩序和安全方面，对轨道交通车站、车厢或者其他轨道交通设施内的禁止行为进行了细化，分列十项设定了禁止行为。具体是：(一)擅自从事销售、派发印刷品、广告宣传等活动;(二)堆放杂物或者停放车辆;(三)随意涂写、刻画、张贴或者悬挂物品;(四)吸烟，随地吐痰、便溺，乱扔口香糖、果皮、纸屑等废弃物;(五)乞讨、卖艺、躺卧、捡拾废旧物品;(六)在车厢内饮食;(七)携带自行车、电动车、燃油助力车、充气气球等物品进站、乘车;(八)使用滑轮鞋、滑板等进站、乘车;(九)携带活畜(符合规定的导盲犬除外)、活禽，以及其他妨碍轨道交通运营的动物进站、乘车;(十)其他影响轨道交通公共场所和设施容貌、环境卫生、运营秩序的行为。这十项禁止性规定，有利于更好地保障轨道交通运营安全，维护大多数乘客的乘车权益，从而引导和约束公众形成文明乘车的良好习惯。
三是规定了严格的车票管理制度，有力制止逃票行为。《条例》第二十八条规定，乘客应当持有效车票或者其他有效乘车证件乘车，并配合轨道交通经营单位工作人员查验车票或者乘车证件。同时，对于负面行为，《条例》明确：“乘客不得无票、持无效车票、冒用他人乘车证件或者持伪造车票、证件乘车。”并在《条例》第五十四条明确：乘客无票或者持无效车票乘车的，由轨道交通经营单位按照线网最高票价补收票款;乘客冒用他人乘车证件乘车的，由轨道交通经营单位加收线网最高票价五倍的票款;乘客持伪造车票、证件乘车的，由轨道交通经营单位加收线网最高票价十倍的票款。乘客有冒用他人证件、使用伪造车票、证件乘车或者其他故意逃票行为的，逃票信息依法纳入个人信用信息系统。将轨道交通逃票纳入征信记录，让逃票者不仅付出经济代价，还要拿信用为其买单，以此倡导诚信正直的品格和良好的信用制度，有利于增强整个社会的诚信建设和道德自觉。
四是建立健全了运营服务制度，突出了提升运营服务质量的理念。要求城市客运交通管理机构应当对轨道交通运营服务情况进行乘客满意度调查等公众评价，并督促轨道交通经营单位及时改进评价中发现的.问题。提出委托第三方开展对轨道交通运营单位的公众评价，并将服务评价结果和改进情况向社会公开。第三十三条确立了乘客投诉处理制度，规定“城市客运交通管理机构和轨道交通经营单位应当建立投诉受理制度，接受乘客对运营服务质量的投诉。轨道交通经营单位应当自收到投诉之日起十个工作日内作出答复。对答复有异议或者轨道交通经营单位未答复的，乘客可以向城市客运交通管理机构申诉。城市客运交通管理机构应当自收到投诉或者申诉之日起十个工作日内作出答复。”进一步满足了乘客对轨道交通服务便利性、可靠性等方面的需求，为更好地督促轨道交通运营单位及时改进运营服务质量，提高公共服务水平创造了条件。
高度重视轨道交通安全管理切实维护人民群众的生命财产安全
轨道交通建设和运营规模大，与城市建设安全及千千万万乘客出行安全息息相关。保障轨道交通建设安全、运营安全是轨道交通管理的重要任务，《条例》将轨道交通的安全管理作为重点内容进行了系统规范。
一是明确了主管部门的监管责任。《条例》第三十五条规定的政府部门的安全监管职责为：“住房城乡建设、交通运输、公安、安监、质监、市容市政(城管)、水利(水务)等部门应当加强轨道交通安全监督管理，督促轨道交通经营单位采取措施及时消除安全隐患。城市客运交通管理机构应当加强对轨道交通运营的安全检查，开展运营安全综合评估。运营安全综合评估可以委托第三方进行。轨道交通经营单位应当根据安全检查和综合评估中发现的问题进行整改，并将整改情况书面报送城市客运交通管理机构。”
二是规定了经营单位的安全职责。《条例》第三十六条明确：轨道交通经营单位应当依法承担轨道交通建设单位责任、运营安全管理主体责任，建立健全安全生产责任制，并履行九项安全职责。为强化相关主体的责任，第三十六条第二款要求“在轨道交通建设、运营过程中，轨道交通经营单位发现需要道路交通、供电、供水、排水、通信、绿化、户外广告设施等其他部门和单位处理的安全隐患，应当及时告知有关部门和单位处理。”
三是规定了安全设施配置、安检职责及安全检查制度。明确公安机关负责轨道交通乘客及其携带的物品安全检查的监督管理，会同城市客运交通管理机构、轨道交通经营单位确定安全检查设备和监控设备设置、人员配备要求，制定禁止和限制携带的物品目录。要求地铁、轻轨经营单位建立安全检查制度，对乘客携带的物品进行安全检查。要求乘客应当接受并配合安全检查，拒不配合安全检查，或者携带禁止、限制携带物品的，地铁、轻轨经营单位有权拒绝其进站、乘车;拒不服从管理的，安全检查人员应当制止并报公安机关依法处理。有轨电车经营单位在对乘客携带的物品进行安全检查时，发现禁止或者限制携带的物品的，有权拒绝其进站、乘车。轨道交通经营单位还应当按照有关规定配置各种安全设施。这些规定，体现在《条例》第三十七至三十九条中。
四是明确了危害轨道交通安全的几类行为。在《条例》第四十至四十二条中，分别对六项危害轨道交通设施、设备安全的行为、十项危害轨道交通运营安全的行为、若干在规定交通配套设施实施的妨碍通行和安全管理的行为，各项禁止行为都做了明确的列举。
五是建立了应急处置管理机制。为了切实做好安全事故防范和处置工作，《条例》第四十三至第四十六条要求市人民政府及相关部门应当制定应急预案，轨道交通经营单位应当制定应急处置方案，明确应急处理程序，做好应急运力、人身事故处理和安全事故处置工作，及时向社会公布突发事件信息，同时向相关部门报告，形成了上下联动畅通的突发事件处置体系。
明确相关法律责任保障轨道交通运营规范有序
对于轨道交通经营单位的相关违法行为，由城市客运交通管理机构责令改正，可以处以二千元以上一万元以下罚款;情节严重的，处以一万元以上五万元以下罚款。对于建设单位或者作业单位产生的相关违法行为，由住房城乡建设主管部门责令改正，可以对建设单位或者作业单位处以二万元以上十万元以下罚款;情节严重的，处以十万元以上五十万元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
轨道交通线长、点多、面广，影响轨道交通公共场所和设施容貌、环境卫生、运营秩序的违法行为时有发生，由其他行政主管部门成立专门队伍实施现场管理和执法，操作性不强。根据《行政处罚法》的相关规定，参照国内多个城市的作法，《条例》第五十五条将影响轨道交通公共场所和设施容貌、环境卫生、运营秩序这一特定范围内的行政处罚权授予轨道交通经营单位。对行为人的违反的其他禁止行为，先由轨道交通运营单位先行劝阻和制止，责令其改正，拒不改正的，才进行处罚，充分体现了执法的人性化。这也体现了有限授权的理念，不涉及轨道交通经营单位自身利益，避免其既当“运动员”又当“裁判员”现象的产生。
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