解读《长沙市城市管理条例》

解读《长沙市城市管理条例》

　　1、《长沙市城市管理条例》的出台具有怎样的意义?

　　答：城市作为广大市民生活、工作的主要空间，其管理水平不仅体现了一个城市的文明程度，也折射出广大市民的生活质量，更关系到社会的和谐稳定。随着城市化的进程不断加快，城市管理中各种矛盾和问题日益凸现，涉及城市管理的法律法规政策也明显滞后。在这个大背景下，我市在全国拥有地方立法权的城市中率先出台《条例》，意义十分重大：一是将进一步提高城市管理水平，推动文明城市建设。《条例》通过疏理城市管理职能，用法律手段理顺了我市城市管理体制，从源头上解决了困扰我市多年的城市管理职能职责不清的问题，为我市城市管理水平的提高提供了法制保障。《条例》强调了“服务型”政府建设，明确提出政府的职责不再是单纯的管制和支配，不再是简单的审批和处罚，而是将着力点放在行政指导、行政协调等服务性行政行为上，注重内部监督、责任追究等行政追责制度的建设。《条例》融入了“以人为本”的理念，摒弃了以往城市管理中“见物不见人”的做法，在追求城市整洁、设施完好、活动有序的同时，充分考虑了个人的生存需求、便捷要求和品质追求，将我市城市管理水平推向新的、更高的层次。二是将进一步完善城市管理法规体系，推动“法治长沙”建设。《条例》作为我市城市管理的综合性地方性法规，将我市城市管理领域一系列法规规章制度有机联系起来，构建了我市城市管理的法制框架，对市民在城市管理中文明守法提出了明确的法律要求，提供了清晰的维权途径，为政府部门在城市管理中依法行政提供了有力的法律依据，强化监督制约措施，进一步完善了我市城市管理的法规体系，是“法治长沙”建设取得的又一重大成果。三是将进一步有利于探索城市管理相关制度，体现“敢为人先”的长沙精神。我市在全国率先出台《条例》，不仅有针对性的解决了我市城市管理的实际问题，体现了长沙特色，其许多创新也为国家和兄弟城市提供了可供借鉴的立法经验。总之，《条例》的颁布实施是我市依法行政的重要体现，它强化了城市管理法律尺度，为城市的发展提供了制度保障，标志着我市城市管理法制体系不断完善，城市管理法制化水平不断提高，“法治长沙”建设取得了新成果。

　　2、相对全国城市管理立法来说，《条例》具有哪些创新性?

　　答：一是《条例》将实施性规定和创制性规定有效结合起来，实现了我市立法技术上的新突破，为地方立法创新打开了新的思路。二是《条例》作为全国第一部关于城市管理的地方性法规，从一个较为合理的角度定义了“城市管理”的概念，既基本涵盖当前我市城市管理中普遍关注和相对紧迫的事务，又考虑了为未来的城市管理工作的创新、发展留下必要的空间。三是《条例》立足“拾遗补缺、解决突出问题”，在第二章“城市管理规定”中主要是针对我市当前城市管理中的新问题或法律空白、上位法规定不具体事项等作出实体性规范，以求解决当前我市城市管理活动中急需规范的一些具体问题，在第三章“城市管理综合行政执法”中主要是对城管综合行政执法的职责范围、执法体制、执法规范、执法协作和执法监督方面的内容进行了明确，着重解决了城管综合行政执法强制措施乏力、强制手段缺乏、着装无法定依据等问题，使《条例》具有很强的针对性和可操作性。四是合理处理好了《条例》与现有城市管理领域法律、法规规定的关系。五是合理划定《条例》的适用范围，使《条例》确立的城市管理制度与我市经济社会发展的现实情况实现无缝对接，以充分发挥地方性法规的作用。

　　3、《条例》实施之后，将对长沙的城市管理带来怎样的改善?

　　答：一是使我市的城市管理体制得到理顺，城市管理职权基本明确、城市管理责任基本清晰，有利于形成城市管理合力，提升城市管理水平。二是促进城市管理理念转变，强调“服务型”政府建设，突出以人为本，明确政府的职责不再是单纯的管制和支配，不再是简单的审批和处罚，而是应将着力点放在行政指导、行政协调等服务性行政行为上，要注重抓好内部监督、责任追究等行政追责制度的建设，有助于改善管理者和被管理者之间的关系，建设和谐社会。三是进一步规范城管综合行政执法，拓宽执法领域，提高执法效果，解决一些城市管理顽症，加大执法队伍社会监督力度，促进和谐执法、文明执法。

　　4、《条例》出台的背景，制定《条例》的必要性?

　　答：2000年，我市制定了政府规章《长沙市城市管理综合执法试行办法》(长沙市人民政府令第62号)。《试行办法》颁布实施以来，我市城市管理综合行政执法形成了具有地方特色的执法模式，城市管理综合行政执法机关相对集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、市政管理、园林绿化管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等七个方面的全部或部分行政处罚权;在执法实践中，认真落实行政执法责任制，狠抓队伍建设，严格依法执法、文明执法，大力开展城管执法专项整治，各种违章现象得到了明显遏制，解决了城市管理中一大批老大难问题，使我市的城市管理工作始终保持在一个较高的水平。《试行办法》的制定和实施，有力地促进和保障了我市城市管理相对集中行使行政处罚权工作的顺利开展。但是，随着城市管理综合行政执法工作的进一步推进和依法行政工作的不断深化，《试行办法》已明显不适应目前形势的需要。制定《试行办法》时，因为执法队伍刚刚组建，对众多的法律、法规、规章规定不能系统掌握，并且群众对当时一支队伍统一行使多家行政管理部门的行政处罚权的认识不完全到位，所以按照“便于操作”的原则，在立法时将相关法律、法规、规章的条文直接移入《试行办法》，作为《试行办法》的主要内容。《试行办法》实施以来的10年，正是我国依法行政进程迅速推进、立法逐步完备并形成中国特色法律体系的10年，随着时间的推移，城市管理相关法律、法规、规章的规定作了大量修改，《试行办法》的规定有很大一部分已经自动失效，不能再适用于执法工作。同时，在执法实践中，需要以立法形式固定成功经验，解决新的问题，行政管理相对人、相关部门要求进一步提高地方立法效力层次。因此，根据长沙城市综合行政执法的实践，采取新的立法思路，制定城市管理方面的地方性法规是十分必要的。

　　5、《条例》的制定过程?

　　答：2008年，长沙市城市管理局就新时期城市管理工作着手进行调研。2010年初，长沙市人民政府法制办根据市人大常委会立法计划，组织长沙市城市管理局(现已更名为长沙市城市管理和行政执法局)等单位和部门开展《条例》的起草工作，市人大法制委、城环委提前介入。在市人民政府起草阶段，广泛征求了社会各界的意见，对《条例》草案进行了二十多次修改，特别是在2010年5月，市人民政府法制办就《条例》草案中涉及的四个主要规定事项举行了立法听证会，公开听取了18位听证陈述人的陈述和辩论意见、建议。2010年6月，市十三届人大常委会第二十二次会议初审了《条例》草案。会后，市人大法制委会同有关部门先后组织召开了一系列座谈会和论证会，征求了各区(县、市)人大、市政府有关行政管理部门、部分街道办事处、社区居委会和物业管理单位、常委会不驻会委员、市人大机关县级干部及部分市人大代表和市政协委员的意见，并在《长沙晚报》、长沙人大网等媒体上公开征求了社会各界意见，还多次邀请省人大法制委、环资委来长进行了指导。此轮征求意见收到的修改意见几乎涉及条例草案的全部条文。2010年8月，市十三届人大常委会第二十四次会议二审了《条例》草案。会后，市人大法制委会同城环委就草案的进一步完善与市文明办等有关部门交换了意见，并到芙蓉区、岳麓区、雨花区和市渣土管理处进行了深入调研，并邀请省人大法制委和环资委再次来长指导。条例草案经数十次修改和完善，2010年11月29日，市十三届人大常委会第二十七次会议三审通过了该《条例》草案。2011年1月16日，湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议审查批准了该《条例》。《条例》自2011年6月1日起施行。

　　6、《条例》确定的城市管理工作机制是什么?

　　答：《条例》按照“统一领导、分级负责、部门联动、公众参与、综合管理”的原则，确定了城市管理的工作机制：“统一领导”就是由市人民政府制定城市管理工作目标，对全市城市管理工作进行监督管理。“分级负责”就是在市人民政府领导下，由区人民政府负责组织实施辖区内的城市管理工作;由街道办事处、乡镇人民政府负责组织落实辖区内城市管理的具体工作;由居(村)民委员会动员辖区单位和居(村)民参与相关城市管理活动，协助做好城市管理工作。“部门联动”就是由规划、住建、国土、环保、公安、交通、林业、卫生、教育、文化广播电视新闻出版、工商行政、水务、园林等管理部门按照各自职责，共同做好城市管理工作。“综合管理”就是由市城市管理和行政执法局依照市人民政府规定的职责做好相关的事务性工作，集中行使国家和省批准的城乡规划管理等十个方面的相关行政处罚职权。

　　7、《条例》是如何界定“城市管理”概念的?

　　答：城市管理从广义上理解涵盖了一个城市的方方面面，所涉及的领域十分宽广。从立法的角度看，目前国家还没有权威的定义和解释。作为全国第一部关于城市管理的地方性法规，《条例》从一个较为合理的角度定义了“城市管理”的概念，确定城市管理的目标是为满足广大市民生活和工作需要，确定城市管理的范围是城市公共设施和道路交通、市容环卫、环境保护、园林绿化等公共事务和秩序。

　　8、《条例》是如何确定适用范围的?

　　答：《条例》第二条规定了适用范围是本市市区，考虑到我市市区范围内的个别区域暂时还不能完全达到城市化管理的要求，因此，《条例》第五十三条进行了特别规定：本市市区内不具备实施条件的区域，经市人民政府批准可以暂不实施本条例。同时，我市市区外的一些区域，如长望浏宁四个县(市)的人民政府所在地，基本已经达到城市化管理要求，因此，《条例》第五十三条还规定：本市市区以外具备实施条件的区域，经依法批准后可以参照本条例执行。

　　9、《条例》规定的城市管理综合行政执法机关的具体职责是哪些?

　　答：《条例》第二十九条规定：城市管理综合行政执法机关相对集中行使国务院、省人民政府有关决定确定的行政处罚权，具体职责是：(一)行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;(二)行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的违法建筑物或者设施;(三)行使城市园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(四)行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权：(五)行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;(六)行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;(七)行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(八)行使土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权;(九)行使户外广告设置管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十)履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。

　　10、《条例》规定城市管理综合行政执法人员调查取证时可以采取哪些措施?

　　答：《条例》第三十四条规定：城市管理综合行政执法人员查处违法行为时不得少于两人，并应当统一着装，主动出示执法证件;查处违法行为可以采取以下措施：(一)要求有关单位和个人就执法事项涉及的问题作出解释和说明;(二)要求有关单位和个人提供与执法事项有关的文件、资料及其他信息，并可依法进行查阅、复制;(三)进入涉嫌违法的场所实施现场检查，采取录音、录像、拍照等方式调查取证;(四)法律、法规规定的其他措施。

　　11、《条例》是如何解决城市管理综合行政执法强制措施力度不大问题的?

　　答：为了解决城市管理综合行政执法实践中强制措施乏力、强制手段缺乏的问题，《条例》第三十五条规定：城市管理综合行政执法机关发现公民、法人或者其他组织有违法行为的，应当责令立即改正或者限期改正;拒不改正的，可以查封、扣押与违法行为有关的工具和其他物品直至该案件处理完毕;同时本条还针对张贴“牛皮癣”、机动车不按规定停放、不按规定使用专用运输车辆运输散装流体物品等三种特殊情形的违法行为，设定了相应的措施。

　　12、如何对城市管理综合行政执法进行监督?

　　答：《条例》规定的对城市管理综合行政执法监督分为社会监督和内部监督两部分，第四十一条规定：城市管理综合行政执法机关应当将职责范围、执法依据、处罚标准、执法程序等予以公开，接受社会公众监督。市城市管理综合行政执法机关应当建立和完善内部行政执法监督机制，实行行政执法监督检查、评议考核、督办督察、责任追究等监督制度，保证和监督城市管理综合行政执法人员依法履行职责。城市管理综合行政执法机关应当及时核实处理社会公众对其执法人员的检举、控告，并反馈处理结果。

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