美军体制编制改革对我军的4点启示
大大在谈到深化国防和军队改革时指出，他山之石，可以攻玉，我们要善于学习借鉴外军有益经验，结合军队实际和特点创造性加以运用。美军为适应不断变化的军事任务和政治需要，数十年来不断推进编制体制改革，积累了丰富的经验，取得了一些规律性的认识。作为世界上实力最雄厚的军队，美军不仅在装备技术上保持领先优势，其领导指挥体制及改革创新机制也是支撑其保持长期领先的重要因素，从某种意义上讲，正是这些机制，支撑了美军领跑世界军事改革大潮。这些经验和认识对我军深化体制编制改革具有一定的参考价值，值得借鉴。
1、启示之一：军队改革的成功需要科学的顶层设计
当年，为了强调本军种的地位，美海军曾提出了“由海到陆”，空军提出了 “全球参与”，陆军提出了“全谱优势”等不同的理论，各军种都在暗示本军种无所不备，无所不能，力求在结构调整中保证自身利益不受冲击。面对这种可能导致军事变革夭折的内部矛盾和冲突，美军采取的基本办法是通过科学的顶层设计化解分歧和矛盾。
20世纪60年代，美国通过国防管理改革，建立了“规划—计划—预算系统” ，使国家和军队的顶层决策实现了制度化。该系统是改革的成果，反过来又为美军各项改革提供了科学的程序模式。20世纪80年代，美军为进行国防管理改革，在国防部组成了以副部长为首的改革研究顾问委员会，下设20个研究小组，对国防管理改革进行了全面系统的规划论证。冷战后，美军在军事变革的顶层设计方面显得更加成熟。美军经过90年代前半期对军事变革的理论探索之后，于1997年确立了“改革战略”，并提出了指导改革的纲领性文件，即由国防部制定的《国防改革倡议书》和由参联会制定的《2010联合构想》。《2010联合构想》反映了美军改革的总体设计，各军兵种据此分别制定了适合自己特点的发展战略。总目标与分目标相结合，自上而下形成体系，使军事变革得以有计划、有步骤地协调推进。
2、启示之二：军队改革的成功需要“养兵”“用兵”两只拳头用力
军队主要有两件事，一是“养兵”，二是“用兵”。随着军队和战争的发展，“养兵”与“用兵”的差异性越来越大。军队建设与管理涉及国防政策、国防预算、武器装备的研制与采购等行政事务，要求科学决策、权力制衡。但从作战指挥看，战争高强度、快节奏，战机稍纵即逝，要求绝对集权、机构精干、决策迅速。
美军解决这个问题的办法，就是军政军令分开。美军高层领导管理体制即军政系统，主要职能是“养兵”，由总统和国防部长通过军种部统管军队建设。包括制定国防政策、国防预算、兵力规划，负责部队的行政管理、战备训练、武器装备采购等。美军联合作战指挥体制即军令系统，主要职能是“用兵”，由总统和国防部长通过参联会对各联合司令部及作战部队实施作战指挥。联合作战计划制定、联合训练和作战指挥有机结合，是美军快速应对危机的法宝。
美国军政军令分开不是绝对的，而是相对的。这种相对性主要表现在：第一，从组织体系看，在总统-国防部长-军种部/国防部业务局/联合作战司令部-军种组成部队几个层级中，军政军令分开只发生在中间层，即国防部长以下、军种组成部队以上。第二，参联会是从组织上维系军政和军令系统的重要纽带。参联会在作战指挥链上，却不构成一个单独的环节，没有作战指挥权。第三，联合作战司令部司令作为部队的最终使用者，有许多途径影响军队建设。例如，联合作战司令部向国防部长办公厅提交的《综合优先需求清单》，是国防部确定作战需求优先顺序、编制预算的重要依据。各军种在拟制未来6年经费分配的《计划目标备忘录》时，要考虑联合司令部提出的优先需求。
3、启示之三：军队改革的成功需要加强联合作战突破体制壁垒
美军的精简与裁并，着重加强联合作战，以削弱军种权力为抓手。60多年来，美国军政系统与军令系统分离的过程，也是美军联合作战体制日益完善、联合作战能力突飞猛进的过程。这两个过程的契合并非偶然，表明美军领导指挥体制及其运行机制变化的着力点，正是一步步地削弱军种的权力，加强联合作战机构的权力。这一过程是分三步走的：
第一步，撤销军种部的政府内阁部地位，突出统管三军的国防部。美国历史上一直没有三军统一的领导指挥机构。1949年通过的`《国家安全法修正案》，将国家军事部改为作为内阁部的国防部，把三个军种部从内阁部降为国防部的直属部，同时设立了参谋长联席会议主席职位。第二步，剥夺军种参谋长的作战指挥权，明确军政系统的支援地位。1958年国会通过《国防部改组法》，撤销了各军种部的作战指挥权，建立了总统和国防部长统一领导下的军事行政和作战指挥双轨制。第三步，突出参联会主席的作用，压缩军种参谋长的话语权。1986年通过的《戈德华特一尼科尔斯国防部改组法》明确规定，参联会主席是美军最高军事首长，也是总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问。
军种地位的下降意味着联合作战机构地位的上升，这一变化非常明显地反映在作战司令部的力量构成上。现在，美军所有10个作战司令部都是完全的联合作战司令部。四个军种地位平等，对担任联合司令部司令的军种出身没有限制。
4、启发之四：军队改革的成功需要行之有效的评估机制
为了确保组织体制建设跟上形势的发展变化，1986年美国《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》规定，每两年要对领导指挥体制进行评估，评估由参联会主持，各军种参谋长和各联合司令部司令充分发表各自的意见。看其运作是否适应美国面临的安全挑战、军事技术的发展和美国军事战略的调整。参联会主席据此起草《联合司令部计划》文件，决定哪些机构应保留或扩充、哪些机构应撤并。
近十几年来，美国一系列改革动作，如把航天司令部并入战略司令部、建立非洲司令部、撤销联合部队司令部，都是两年一次评估的结果。
对军事变革措施进行充分论证，是美军一贯做法。因为有上述机制，美军的改革很难用“次”或“代”来划分，没有这一次改革、下一次改革，这一代改革、下一代改革之分，只有那段时间改革幅度相对较小、这段时间改革幅度相对较大的差别。这种改革不是改天换地式的，而是细水长流。常态化改革确保美军领导指挥体制及时适应不断变化的国际安全形势和军事战略的要求，避免在体制上造成难以纠正的积弊，对军队的冲击震动也小，利于减少阻力、降低改革成本。
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