浅论构建和谐社会与农民工社会管理
内容摘要：在社会管理领域存在许多损害农民工权益的制度性问题，影响农民工转化为稳定的产业工人和城市市民，对工业化、城镇化不利，对农业、农村发展也不利。应抓住时机，推进社会管理改革，促进社会和谐。
关键词：农民工 社会管理 社会和谐
当前影响城乡社会和谐的一个突出问题，是社会管理制度改革滞后，进城农民工的权益受到损害。农民工的社会管理涉及多方面的制度改革、利益关系调整和管理体制、方式的转变，改革进展很不平衡。农民工是产业工人的半壁江山，在一些地区成为主力，对经济发展所做的贡献，与其边缘化的社会地位和权益受损害的状况形成反差。?
一、进城农民工社会管理面临的深层矛盾和问题?
一是在就业上，对农民进城就业的限制、歧视问题已经基本解决，企业用工市场化，城市公共就业机构开始为农民进城就业服务，但劳动力市场信息不畅通，市场二元分割，劳动合同签约率低，监管失范，尚未建立应有的市场秩序，农民工合法权益受损害的问题较为普遍地发生。?
二是在劳资关系上，农民工处于弱势地位，侵犯其劳动权益的现象严重。一些地方工资边清欠，边拖欠，轻视农民工利益，执法不公正，劳资关系难以好转，进一步转化成农民工与政府的矛盾。?
三是城市的发展规划并不把农民工的住房、子女教育、医疗卫生等需求纳入公共设施建设的考虑之中；在子女教育、妇幼保健、社会保障等方面，存在着制度性的歧视。义务教育阶段的农民工子女进公办学校，一些地方仍然多收借读费、赞助费，或推向市场，进没有公助的民办简易学校，有的城市向所有企业收取妇幼保健基金，但只对城市户籍女职工提供保障，农民工女性及婴儿得不到共享，产妇、婴儿死亡率数倍于户籍人口，由此积累了转移的困难和问题。?
四是一些农民工要求在就业城市定居，一些企业也要求把优秀农民工留下来，但受到二元户籍制度的限制，只容许投资移民、技术（人才）移民，不许在城镇就业多年的农民工迁移定居，成为市民。历史上我國城市的产业工人绝大多数就是由农民转变而来的，他们收入低，居住差，也受到歧视，但不妨碍其成为市民。那些产业工人就是今天所称的农民工。现在农民工转变为稳定的产业工人和市民有着制度的障碍，一些地方提高农民进城的门槛，城市没有低收入农民工的居住区。一些地方讲的城市化，是市场开放、社会封闭的城市发展，只让农民进城打工，把所创造财富的'相当部分贡献给企业、城市，却只让他们年轻时干几年就换掉，不许在城里留下来，社会成本由农村背。财富向城市积聚，不许农民向城市迁移、积聚，只能导致城乡差距的扩大，加深城乡二元经济结构的矛盾。同时，城市和发达地区缺乏稳定的产业工人，只有不稳定的缺乏技术积累的农民工，也影响产业提升竞争力。?
五是社会保障极少覆盖农民工。农民在进城就业中向稳定产业工人和城镇市民的转变，一个重要条件是社会保障由依托土地向社会保险的转变。但社会保障极少覆盖农民工。农民工需求迫切的工伤保险、医疗保险，目前也仅是覆盖少数农民工。加之户籍制度不许他们定居城市，这就把养老推给了农村。实际上，他们中越来越多的人不可能再回到农村，或是即使回农村，也难以回到农业，孕育着生活保障的潜在危机。推进农民工的社会保险，还要考虑现行制度的改革。?
六是农民进城带来发展活力，同时使城市社会治安、稳定面临新的情况和问题。农民工作为城市产业工人和常住人口的重要部分，应得到与户籍人口同样的安全和权利保护，但往往被作为不安定因素和防范、管制的对象，在治安的名义下损害他们的公民权利，形成管理与农民工的对立。把农民工群体从社会管理主体和正规组织中排除出来，恰恰是使之处于要么被管制，要么失去管理的状态。城市社会犯罪率的上升与人口流动的关系是复杂的，有并不属于农民工的流窜犯罪分子作案；有农民工中青年人比例大，缺乏社会经验，处于成长期，离开家庭，离开家乡的社会关系网络，又没有融入城市社区，参与有组织的社会活动，缺乏引导、教育、保护，少数人容易受到欺骗或社会不良习惯势力的影响；更有合法经济权益、社会权益被损害，不能通过正当渠道来解决，就采取非正常手段寻求解决的问题。政府的社会治安管理若不能处理好与农民工的关系，转到尊重、保护其公民权利的轨道上来，农民工若不能融入城市社会，参与管理，并帮助他们组织起来自我管理和教育，就难以将对立转化为协作，也不可能解决活力与稳定的统一。?
七是农民工与城市社会融合、向市民转化，是学习、适应和再社会化的过程，存在许多矛盾和障碍。工业化的推进，经济结构的转变，使进城农民工在职业转变中大规模地向城市市民转变成为必然；较高的经济收入、较丰富的文化生活、较多的发展机会也吸引以年轻人为主的农民工向市民转变。但他们与乡村仍有亲属、土地和社会人际关系的联系，从乡村有土地作保障的熟人社会，到城市风险较多的陌生人社会，是大的跨越。实现这一跨越，自身需要克服安土重迁传统的影响；需要适应非农产业生产，有关调查表明，60%的农民工只需要进厂工作半年就能达到香港普通产业工人的水平，但还要学习技能、积累经验，以获得稳定就业的能力；需要学习更多文化、法律、城市社会知识，增加社会交往，适应城市生活方式。对大部分进城农民来说，这个再社会化的过程虽不是轻而易举，却是可以完成的。但是，过度延长劳动时间、疲劳作业、缺乏培训，使之很少有学习的机会；二元分隔、阻碍农民工与市民的沟通；缺乏社会保障；合法权益受损害、权利不平等、迁移制度限制等等，阻碍了农民向市民的转变。?
八是社会组织发育不足，城市基层社区尚未完成由封闭到多元开放的进程。农民是依靠传统的血缘、地缘人际关系冲破城乡分割、区域封锁体制实现流动和进城就业的，他们把乡村传统的人际关系带入城市，实行互助，增强自我保护、应对风险的能力。在一个时期里，由于多数城市基层社区受二元户籍制度影响，其社会组织、社会活动、社会服务是不吸纳农民工的，工会组织尚未深入农民工，起到有力维护他们合法权益的作用，所以农民工的乡村人际关系还发挥着作用。消除传统关系、组织的负面影响，利用其自我组织的积极因素，使农民工融入城市基层社区，融入工会组织，是实现社会组织转化、替代，走向规范，发挥服务和联系群众功能，改善社会管理的重要方面。问题是要推进城市基层社区完成由封闭到多元开放的进程，工会组织要有改进，取信于包括农民工在内的职工。?
九是基于二元户籍制度，农民工在城市没有参与社会管理的权利，缺乏表达利益要求的渠道，导致在社会政策制定、利益关系协调中对他们的忽视或伤害。公民的选举权与户口相联系，农民工在居住、就业的城市没有选举权、被选举权，不能参与民主选举、民主管理、民主监督。这种状况，使市长、县长对他们的选民负责，客观上形成顺民意、得民心、为民办事的“民”，主要是或只是本地户口、有选举权的居民。政策制定、利益关系协调就自然是个失衡的体系和机制。从而不难解释为什么有些政策、规章制度的出台，是以损害农民工权益为代价，一些行政部门对他们权益受损害置若罔闻，甚至有失公正，他们在城市居住、教育的难题被置之度外。?
二、把握发展规律，按照机会均等、权利平等、制度一致、身份统一的方向推进社会管理制度改革?
当前，进城农民工社会管理中存在的矛盾和问题，其负面影响或危害是多方面的。一是使农民工的就业权益、经济权益、社会权益受损害，影响就业环境改善和社会安定。二是农民工不能留城，不能转变为稳定的产业工人，城里只是暂时流动的农民工，不能积累技术和经验，影响企业、产业上水平，提高竞争力，中断农民变市民的进程，不利城市化发展。三是农民只能进城暂时打工，出卖廉价劳力，年纪大了退回农村，不利于以工业化、城市化发展带动农村富余劳动力彻底转移，带动“三农”问题的解决。
现在推进这方面矛盾的解决已具有一些有利条件，中央提出了“以人为本”的科学发展观、构建和谐社会的理念、城乡统筹的发展方略，制定了有关农民进城就业的方针和一些相关政策，各地推进社会管理改革、改善农民进城就业环境，积累了实践经验，有不少创造。因此有可能把解决农民工社会管理面临的矛盾和问题，按照轻重缓急，及时提到重要议程。?
（一）各级领导特别是发达地区和城市政府的领导要进一步更新观念，不仅要肯定农民进城就业，而且要认识农民变市民的必然性，主动做好有关的管理服务工作，改善农民工的就业环境，给农民工在城镇定居的选择权，给企业留下优秀员工的自主权，使城市社会由封闭到开放，保障实现有序转移。?
（二）排除城乡二元分割体制的影响，把城镇常住人口中的农民工与户籍人口都作为城镇居民来公平对待。农民工的社会权益涉及很多方面，仔细分析实际是一些基本的内容：实现就业权利平等，尊重他们的劳动，保障他们的合法经济利益，使公共服务覆盖农民工，普通农民工有居住的地方，作为社会的主人参与社区活动和社会管理。但医疗、妇幼保健、教育、居住问题的解决办法，要考虑到低收入的经济条件。?
（三）使农民工社会权益得到实现，有利于农民变市民，就需要按照机会均等、权利平等、制度一致、身份统一的方向推进相关的就业、教育、住房、选举、户籍、迁移等制度和社会管理体制的改革。这不是要减少城镇原有居民的已有福利，而是要政府在发展的基础上增加社会事业的投入，让农民工能分享发展的成果。城市现有的某些社会福利制度如养老保险制度也有需要改革的问题，在这些个别制度上不要求一律等同，在农民工的社会保障制度建设上应有所创新。同时需要按照为民执政、公正执法的要求规范政府行为，发挥市场、政府、社会组织的作用，建立化解矛盾、协调利益关系的社会机制。
作者：农村经济研究部 崔传义
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