新民办教育促进法解读
“修订《民办教育促进法》是体现国家制度自信、文化自信的重要立法项目。为什么要进行民办教育分类改革?民办教育要向什么方向发展?”日前，在全国人大法工委举行的2016年立法工作集体采访中，全国人大法工委研究室主任梁鹰说，虽然修法过程中有争议、有分歧、有压力，但将其放在国家自信的大背景下，体现的则是一种高度的教育自信。
新修订的《民办教育促进法》历经第十二届全国人大常委会第十六次、第十八次、第二十四次会议的三次审议，终以全新面貌进入正式实施的最后阶段。新法面对的将是一个与2002年颁布的《民办教育促进法》截然不同的民办教育发展格局。《2015年全国教育事业发展统计公报》显示，截至当年，全国共有各级各类民办学校16.27万所，各类民办教育在校生达4570.42万人。
在现实需求和外部环境的共同作用下，《民办教育促进法》的修法过程被染上了强烈的现实主义色彩。“这部法律的修改目的主要是为了贯彻党中央有关民办教育、民办学校分类管理改革的精神，为平稳有序推进改革提供法律依据。”全国人大法工委行政法室副主任黄薇坦言，在这部法律的立法过程中，社会各方面很关注，媒体也有很多报道，因为修法涉及改革，而改革必然涉及利益的调整。黄薇认为，新法取消非营利性民办学校举办者“合理回报”的表述、对终止办学后剩余财产的处理等规定，对举办者的利益会产生一些影响，但厘清了营利性和非营利性两类学校的不同标准，解决了原有法律不明确的问题。
“我们在立法过程中坚决贯彻中央的决策部署，着重把党中央关于民办学校分类管理改革的精神落实到法律条文之中。”黄薇指出，对这一社会各界高度关注的改革举措，目前最重要的是平稳有序推进这一关键性问题，做好过渡性条款和过渡性安排。
3月2日上午,全国政协委员、中国教育学会会长钟秉林,中国民办教育协会副会长、北京城市学院校长刘林做客中国教育报刊社“两会E政录”,就《中华人民共和国民办教育促进法》修改相关问题,接受《中国高等教育》总编辑唐景莉专访。
唐景莉:民办教育是我国教育事业的重要组成部分。一直以来,国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。2002年,《中华人民共和国民办教育促进法》正式颁布。2016年11月7日,第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》,对2002年颁布《民办教育促进法》共作出16项修订。近期,有关配套文件《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》陆续出台。《民办教育促进法》修改和这三个配套文件颁发,对于民办教育来说,意味着几大利好?
钟秉林:《民办教育促进法》修订和相关文件的颁布,是我国民办教育发展史上的一件大事,也是教育发展史上的一件大事,可以说从制度上解决了我国民办教育发展的瓶颈问题,比如说民办教育的法人属性问题、民办教育的财政归属问题,以及政府扶持不到位的问题,这些瓶颈问题的破解会对民办教育的发展产生深远影响,也标志着我国民办教育进入了新的发展阶段。
刘林:我非常同意钟校长的判断。民办教育“1+3”文件的出台,是中国民办教育发展史上具有标志性意义的重要探索。新修订的《民办教育促进法》对原《民办教育促进法》进行了有必要的调整和补充,使民办教育法律体系更加完善,将更加有力地促进民办教育的发展,利好多多。
唐景莉:坚持中国共产党的领导,是我们中国特色社会主义最大的政治优势和中国特色社会主义最本质的特征。此次修法,民办学校如何进一步加强基层党建工作?
刘林:2006年中央对民办教育的党建工作发过专门的文件,这次上升到法律高度来对它进行肯定,应该说是“四个全面”战略布局推进进程中一个具有重大意义的举措。从目前民办学校党组织设置情况看,如果把培训机构也算进去,现在民办教育党组织的覆盖率还不是很高。因此,当务之急是加强民办学校党组织建设,实现两个覆盖:第一个覆盖是实现党组织的全覆盖,使党组织的覆盖率从现在的30%左右提高到100%;第二个覆盖是实现工作的全覆盖,党组织建了,工作也得开展起来,要确实发挥引领方向、凝聚力量、推动发展、服务群众的作用。应该说,加强民办学校党组织建设的任务也是很艰巨的。
钟秉林:民办学校加强党建,是保障民办学校办学方向、保持其公益性的重要制度设计、制度安排。
刘林:从举办者的角度来看,有些举办者对这个问题还有一些看法或者误解。就前期对已经设立党组织的民办学校调研情况来看,大部分学校都体会到,在学校建立党组织和加强党组织领导对于学校的发展有积极的促进作用,特别是在协调学校和政府的关系、协调学校内部的师生关系,和加强社会对学校的信任度,也就是增强学校的社会资本这几方面,是有利于促进民办学校发展的,也就是钟老师讲的,既保障方向,同时又促进民办学校的发展。
唐景莉:《民族教育促进法》修订,明确了对民办学校举办者合法权益的保护,这是不是此次修法一大成果?
钟秉林:从某个角度上可以这样讲。我们国家的民办教育发展是在中国的教育普及化程度不断提高的过程中发展起来的,很多的民办教育投资人、办学者在早期凭着对教育事业的热爱、对教育事业的关注,投入了大量的资金,兴办了民办教育、民办学校,确实是对我们国家提高各级各类教育的普及程度作出了非常重要的贡献。就高等教育领域讲,他们也是推动国家高等教育大众化实现的重要力量。在这样的背景之下,这次修法也好,出台文件也好,都充分体现了国家对民办教育投资者和办学者的肯定和尊重,这对今后我们吸引更多的社会资本、民间资金进入教育领域会起到很好的促进作用。
刘林:民办教育的投资人、举办者不仅过去是民办教育事业的功臣,也是未来民办教育发展的重要推动力量,怎么调动他们的积极性,也是这次修法的一个重要着眼点。从法律条文修订情况来看,主要体现在这三方面:
一是实行分类管理。实行分类管理,使两类民办教育举办者都受益。一方面,能让公益为目的的举办者得到更多的政策支持、公共资源支持,使想成为教育家的这类举办者能够圆其梦想;另一方面,对另一类出资者来讲,他们是把学校作为一个产业和一个企业来发展的,过去虽然有合理回报的规定,但是这个合理回报的规定没有具体的操作办法,而实际上营利现象又是大量存在的,一定意义上来说没有得到法律的认可和保护。这次修法放开了这一条,除了义务教育以外,把其他教育领域的营利限制放开了,这就使民办教育的出资人能够光明正大地把它作为一个阳光行业来进行操作。据我了解,过去很多的投资者,包括一些大的风投公司,都对教育行业非常感兴趣,但是不敢投资,不敢投资的原因就是怕最终得不到保护。这次修法之后,营利性学校的合法权益得到了保护,这是对民办教育发展的有力促进。投资者得到保护,会催生两种现象,一是办学优质化,二是新型学校大量涌现。所以,实行分类管理是对举办者合法利益的重要保护,也是对他们潜能量的释放。
二是新修订的.《民办教育促进法》中,有多项条款对举办者有利,如参与民办学校管理、以及对最终形成的利润和资产归属作出明确规定。原《民办教育促进法》以前没有说明白,没有说清楚,没有最终的解决方案,使利益关系处于模糊状态。这次修法明确规定,非营利性学校是社会公共事业属性,营利性学校为归投资者所有的私人财产,从而明确了对财产利益的保护。
三是设立过渡期。如何处理历史遗留问题,是修法过程中争议比较大的一点。新修订的《民办教育促进法》设立了过渡期,并出台处理历史遗留问题的原则,使民办教育举办者争取合法权益有了较为充裕的时间保障。
唐景莉:刘校长认为,保护举办者合法权益会带来办学优质化和新型校的大量涌现,钟校长怎么看?
钟秉林:我同意这个判断。新法的实施,既为民办教育的发展开拓了一条新的道路,同时也会使竞争更加激烈。最后学校能不能在社会上站住脚,能不能取得长足发展,营利性的学校能不能得到应有的回报,关键是要看学校能否提高质量,尤其是人才培养的质量,能否通过改善社会声誉来实现这个目标。从这个角度来讲,优质教育资源的建设、调整、集成,可能会导致出现这样的情况。
唐景莉:此次修法,既推动非营利性办学,又放开营利性办学。两者如何统筹?
刘林:学校目标明确了,把学校的性质、定位定好了,就可以扎扎实实地去建设发展,最后实现各得其所,既对社会、对经济发展作出贡献,满足老百姓的一部分需求,投资人、举办者也得到应有的或者声誉上的或者经济上的回报,这不是挺好的事情吗?总结下来,就是各有所求各得其所,不管举办者想做教育家还是做企业家,追求社会理想还是追求利润,可以得到不同支持,这两种社会力量都能在公平的起跑线上去成长发展。此外,新修订的《民办教育促进法》不仅统筹了两种不同追求的举办者之间的关系,同时也统筹了另外两种关系,一种关系就是学校和社会之间的关系,包括政府对这两类学校采取什么样的态度、什么样的政策,怎么支持、怎么管理;另一种关系是学校内部的关系,即举办者为代表的管理层和师生之间的关系,这次法律修订中,对这方面的统筹也体现地比较充分。
唐景莉:还有一个很重要的辩证关系,就是怎么样既规范民办教育的管理,又注重扶持民办教育的发展。
钟秉林:从民办教育发展的价值取向来讲,就两句话,一个是大力扶持发展,一个是严格规范办学。这两句话是相辅相成的。我们严格规范办学,保证民办学校的培养资源,提高社会声誉,目的也是为了更好地促进民办教育发展。应该说,民办教育在我国已经不是一个可有可无的事情了,已经发展成为我国教育事业的重要组成部分,当然不同的学段贡献力不一样,比如说幼儿园阶段,民办教育占据半壁江山,贡献力特别大,我们要普及学前三年教育,要不断提高质量,民办幼儿园的发展还是非常重要的。另外在义务教育阶段,它是一个重要的补充。到了高中阶段,民办教育现在已经很好地满足了老百姓、学生对于高中教育多样化、个性化的需求,这个功能发挥地很充分。在高等教育阶段,民办教育也非常重要,不论招生规模、在校生规模、毕业生规模,它的贡献率应该都在20%到25%左右,从这个数据来看,它无疑是我国高等教育的重要组成部分。所以,我们要积极出台政策,鼓励扶持民办教育的发展。同时为了对老百姓负责,为了保证民办教育的健康可持续发展,我们也必须对其加强必要的规范和管理。这两个问题一个是发展,一个是管理,是相辅相成的。
刘林:首先,在《民办教育促进法》修订后,民办教育领域的竞争会更加激烈。在激烈竞争的条件下,通过规范建立必要的市场规则,通过规范为民办教育的发展引领一个正确的方向,是非常必要的,既保护了消费者的利益,维护了市场秩序,对多数举办者来讲也是非常好的一种保护。所以我觉得规范是发展的前提,这个基础必须要巩固。但是规范并不是限制,只要按照规范、按照大家公认的规则来发展,政府不但不会限制,还会大力扶持。新形势下,民办学校首先把握健康发展的方向,正确理解规范和扶持的关系。
唐景莉:保障民办教育分类管理改革积极推进,保护举办者的合法权益,两者怎样结合起来?
刘林:举办者的利益诉求是多样的,需要辩证看。分类管理是对两类举办者安全利益的最基本的保护,这是一个前提。我国现在推进“四个全面”,依法办学应该成为任何一个民办学校举办者头脑中必须要树立的观念。从这个角度统筹两类举办者的关系,这是一个基础。此外,民办教育的市场还是非常大的,分类管理之后,这两类教育,我认为都会得到很好的发展。国家现在推进供给侧结构性改革,据我了解,市场上至少有三分之一左右的教育需求没有得到满足,市场空间很大。所以我认为两类教育都会各得其所,都会得到长足的发展,只要在法律的轨道上依法办学,一定能赢得未来的市场空间。这样通过市场,又把两类不同的主体利益统筹起来了。
唐景莉:首先是吃了定心丸,然后两类学校各得其所?
刘林:对,首先吃了定心丸,然后才安心办学校。
钟秉林:我想在制定法律政策过程当中,分类管理实际上是在借鉴国外私立教育治理和管理模式基础上,结合中国国情制定出来的。刚才刘校长讲的我非常同意,如果我们的民办学校、法人属性不清晰,产权的归属不明确,那么营利性质的学校想拿回报就缺乏合法的保证,没有可行的操作办法。我想这次法律修订之后,这个问题就比较清晰了。想营利的就在办教育的基础上营利,不营利的,那政府就放心大力去扶持。
唐景莉:原来的条文只规定了监事会。此次修法,规范了民办学校的章程、理事会、董事会、监事会及其他的监督机制。完善民办学校的内部治理结构,意义特别重大。
钟秉林:这次一系列的规定,包括法律规定、文件规定,实际上都涉及民办学校治理结构如何完善、如何优化的问题。现在国家强调要加强治理体系和治理能力建设。这次修法对于民办学校的内部治理结构,框架设计地比较清晰,对于优化治理体系和提高民办学校的内部管理能力是非常关键的一部分。
刘林:这让我想起八九十年代国有企业改革,当时首先做的一件事情就是现代企业制度建设,这是国有企业得到长足发展的基础。实际上,这次民办教育修法,通过这些条款规定,对学校内部的利益关系及其与相关利益主体的关系进行了法律的设定和调整,是对民办学校治理结构,特别是建立现代民办学校制度的一个重要推动。民办教育健康发展、持续发展必须建立在现代学校制度的基础上,制度建好了肯定会推进民办教育发展。所以这个制度不仅是对举办者、师生利益的保护,也是民办教育发展过程中重要推动。
现在民办学校存在一个问题,就是董事会和行政机构比较健全,但是监督机制不够。监督机制一是监事会,绝大多数民办学校都没有监事会,没有形成决策、运行、监督互相制约关系;二是社会监督,包括媒体监督。这次法律修订要求对民办学校实行第三方评估制度,实际上是通过信息公开在推动社会监督民办学校,使民办学校的发展置于公开透明的状态。外国的非营利性学校的管理都是公开透明的,让各方利益者心知肚明,这样就避免了学生、学生家长和学校之间的利益冲突。中国这几年最大的捐赠在哪个领域?是教育领域。2015年,我国社会捐赠总额突破1千亿,其中教育捐赠占了五分之一强,但大部分流向了公立高校,很少进入民办学校。为什么呢?就是因为社会担心民办学校内部管理不公开不透明,不知道捐赠会被学校如何处置。一些发达国家的高校,像哈佛,它的校友捐赠占到25%或者更多的比例。在中国为什么做不到?其中一个原因是民办学校自身发展中缺乏与现代学校制度契合的监督机制,或者说让社会放心的机制。前面说了一个词——社会资本,其实社会资本既不是物质资本、资金的概念,也不是人力的概念,它是什么呢?是政府的认可和社会的信任,是软资本。对于民办学校来讲,驱动它发展的除了人力资本力量、物质资本力量之外,还需要这种软资本或者社会资本的力量。我想建立起必要的监督机制,也是增强学校软资本的一个重要途径,社会资本会助推民办学校的发展。
唐景莉:此次修法,加强了对民办学校教职工合法权益的保护。对此大家也特别关注。
刘林:我一直认为,民办教育的发展驱动力量中,人力资本是当前最大的短板。相当一部分民办学校师资队伍存在着问题,比如队伍不稳定、拔尖人才少等。怎么解决这些问题?首先,学校必须筑牢底线,让职工的基本利益得到保障。这就突出了社会基本养老、医疗保险的重要性。其次,要提高待遇。国家鼓励民办学校为教职工上补充养老保险,使他们的生活更有保障。所以,保护教职工的利益,既是国家法律立法的出发点,更是民办学校成就事业的必然追求。我认为,民办学校的主体应该包括广大教职工。中国没有用私立,而是用“民办教育”这个词,其中的“民”是个集成的概念,“民”既包括对社会力量,同时也包括对学校内部力量,学校内部的教职工也是民办学校潜在办学主体的重要组成部分。保护教职工的切身利益,保护他们民主参与的权利,保护其知情权、监督权,是把民办学校内部“民”的积极性调动起来的重要举措或者说是关键性措施。我认为民办学校要办的好,它的职工一定是热爱这个学校,全心投入这个学校,愿意去推动学校发展的积极力量。
钟秉林:加强对民办学校教职工合法权益的保护,也是这次《民族教育促进法》修订,以及相关文件的亮点之一。从宏观讲,我们的政策、有关的法律规定对于民办学校的法人属性、税费优惠、建设用地、收费定价都作了很明确的说明,在建设学校制度方面,对于内部外部的治理结构,对于学校的规范办学、外部的管理监督也都有明确的规定。同时也在保障教师权益、提高师资待遇方面作出了很清晰的说明。学校办得好,师资队伍是关键。从教师的发展来讲,职称待遇、评奖、申请项目这些方面,民办教师应该和公办教师一视同仁。这次修法对这方面有着非常明确的规定。当然,公办学校和民办学校的性质不一样、体制不一样,但要让教师能为教育事业发展作贡献,让他能够安心地工作,待遇问题又格外重要。我自己认为,这次修法,一方面使民办学校教师在职期间和公办学校教师的收入差不多,特别是退休之后,不管通过社会保险还是养老保险,他的实际收入也和公办学校的教师收入差别不大,甚至有些方面还有优势,这对稳定民办学校的教师起到非常重要的作用。这次《民族教育促进法》修改作了一些具体规定,也给学校放了一些权,我相信我们民办学校的举办者或者校长会在这样的法律导向下,采取一些有效措施,保证民办学校教职工队伍稳定,不能流动太大,同时吸引高级人才、优秀人才到民办学校任教、作贡献。我了解,一些民办高校已经采取了吸引优秀人才任教的措施,我希望这些人才都能稳定下来。
刘林:钟校长说的特别重要。选择教育事业的人,特别是行业中的优秀人才,他们本身有一种社会理想,对教育有情怀;当然还有一部分人,他是觉得教师行业相对安定、稳定。就待遇问题而言,民办学校的待遇永远比不上企业。为什么好多人还愿意到学校工作呢?有社会情怀在里面,另外他们也看中教育职业的稳定性。但是过去,恰恰是职业稳定性受到挑战。挑战在哪呢?很多学校不给老师上基本养老、医疗保险,没有这方面的保障。所以这次修法的进步,就是强调必须要给老师们上保险,包括养老保险,而且通过分类管理之后的分类登记,使相当一部分民办学校进入事业体系,成为事业单位,民办学校的老师退休以后跟公立学校的老师退休待遇可以实现接轨,把待遇拉平了,学校再用激励机制把优秀人才吸引住、留住、用好,我想民办学校成为优质学校就指日可待了。所以说,筑底和拔高要并行。
钟秉林:我也认为,有些民办高校的教师,现在看来基础薄,但只要这个学校是可持续的,它的发展空间比公办学校空间大得多。
刘林:对,民办学校的机制体制更加灵活,所以有舞台。民办学校应该利用自己体制机制的优势,尽可能给优秀老师创造更多发展空间。
唐景莉:保护了教职工的权益,才能让更多有理想、有本事的人投身到民办教育的大舞台。
刘林:多年来,许多政协委员和人大代表都在呼吁让民办教育和公办教育的教师享受同等待遇,这一点在这次修法当中得到了体现。我想,不管是民办学校还是公办学校,师生都应当享受同等待遇,这是社会发展进步的一个体现。
唐景莉:感谢两位嘉宾接受访谈。从访谈中,我们得出两点共识:第一,《民办教育促进法》的修改和三个配套文件的颁发,既是回应社会关切,也破解了当前民办教育发展的重大难题;第二,修法释放出重大政策利好,比如明确了对民办学校举办者合法权益的保护,使分类管理改革平稳有序推进成为一种可能,让我们对民办教育的发展有了更多的期待。谢谢大家。
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