2015年11月26日，国务院公布《居住证暂行条例》(国务院令第663号，简称国务院《条例》)，决定于2016年1月1日起在全国正式施行。此后，公安部下发通知，要求未实施居住证制度的地区，要在今年年底前出台文件，已经实施但须修订的地区，要抓紧尽快修订公布。青海省居住证制度始于2011年10月15日，历经5年实践，至2015年6月底，全省登记在册流动人口62万人，累计发放《居住证》48.5万本，属于已经实施但须修订的地区。
《实施办法》的起草和审议
国务院《条例》发布后，省公安厅按照国务院、省政府和公安部的部署要求，依托省户籍制度改革工作领导小组办公室平台，即组织省户改领导小组成员单位和各市(州)户改办开展了深入调研，全面掌握全省居住证制度实施情况，对提供基本公共服务和便利的可行性进行了论证，并借鉴吸收我省多年实践经验和其他省市经验做法，完成了《青海省居住证实施办法》(以下简称《实施办法》)初稿。之后，省户改办2次召开省法制、发展改革、教育、民政等19个户改工作领导小组成员单位参加的工作会议，3次征求省户改工作领导小组各成员单位和各市(州)户改办意见。在多次专题研究讨论，反复论证、修改的基础上，几易其稿，并经省政府法制办审核，最终形成了《实施办法》(送审稿)。7月15日，省政府第65次常务会议专题审议，一次性通过。后经省委主要领导审定，于8月13日正式审签，以青政[2016]58号文件印发全省施行。
《实施办法》的主要框架和内容
《实施办法》分为总则、暂住登记和证件管理、权益和保障、法律责任、附则等5章，共35条。
1、法律性质。居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明(第三条)。
2、适用对象范围。适用于在本省居住的非本省户籍人员，以及具有本省户籍在本省跨县(市)异地居住的人员，不包括在市内跨辖区居住的人员。在现居住地暂住登记满半年，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的流动人口(第二条、第十一条)。
3、流动人口服务管理体制。明确了政府及其相关部门的服务职责。一是县级以上人民政府工作职责(第四条) ;二是主管部门工作职责 (第七条) ;三是相关部门工作职责 (第五条) ;四是基层组织和单位学校责任(第七条);五是实施信息化服务管理(第六条)。
4、暂住登记。流动人口应当自到达居住地之日起7日内进行暂住登记(第八条)。居住证持有人变动居住地住址的，应当在七日内办理居住变更登记(第十六条)。可供住宿的经营性服务场所、医院、培训机构、救助站、物业服务单位，从事房屋租赁、职业介绍的中介机构等需履行流动人口居住登记义务(第九条)。用人单位、个体工商户、业主和房屋出租人，聘用流动人口或将房屋出租给流动人口的，应当督促其办理居住登记(第十条)。
5、居住证登载内容及签注。包括姓名、性别、民族、身份号码、本人相片等。由县级政府公安机关签发，公安派出所具体办理，每年签注1次(第十四、十五条)。
6、申领居住证需提供的证明材料。包括身份证、相片以及居住地住址、就业、就读等证明材料(第十三条)。
7、证件收费。首次申领免费。换领、补领应缴纳工本费(第十七条)。
8、赋予持有人的权利、服务和便利。5项权利：劳动就业、参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金，参加民主选举和有关公共决策、社会事务管理，国家规定的其他权利;13项基本公共服务：子女接受教育、就业服务、参加基本养老保险等;7项便利：办理出入境证件、换(补)领居民身份证、申领驾照等(第十九、二十、二十一条)。
9、发展中逐步提高居住证含金量的要求。县级以上政府及其有关部门和公共服务机构应当建立居住证梯度赋权机制，扩大提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，逐步享有与当地户籍人口同等的公共服务和便利(第二十二、二十三条)。
10、严格居住证服务管理的有关规定(第二十四至二十九条)。
11、相关法律责任。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》和国务院《条例》等法律法规，对管理者和被管理者违法行为的处罚作了明确规定。被管理者2条5款(第三十、三十一条);管理者1条5款 (第三十二条)。
《实施办法》与国务院《条例》和《青海省流动人口管理办法》的不同之处
1、对发证对象、申领条件做了明确界定，取消了原为期半年的居住证。根据国务院、公安部的文件精神，取消了在居住地暂住一个月至半年的流动人口，应当申领期限为6个月的居住证的规定。现规定为流动人口在现居住地居住、暂住登记满半年，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可申领居住证。
2、对居住证持有人的公共服务和便利作了进一步明确和拓展。国务院《居住证暂行条例》明确了6项服务7项便利。《实施意见》在完整体现国务院《条例》上述服务和便利内容的基础上，也继续传承了我省过去好的做法，新增了7项基本公共服务内容。即：按照规定符合条件的可以申请住房保障服务;依法参加基本社会保险;按照规定享受居住地政府和社会提供给老年人的各种形式的经济补贴、优先优惠和便利服务;按照规定参加当地各种荣誉称号的评选并享受相应待遇;办理居住证3年以上的老年人，可享受购买意外伤害保险政府补贴;对基本生活暂时出现严重困难或遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助;按照规定符合条件的申请免除基本殡葬服务费用。
3、突出了政府及其相关部门的服务职能。一是县级以上人民政府。应加强对居住登记和居住证管理工作的领导、组织、协调，建立健全相关制度，做好实施居住证制度的各项保障工作。二是主管部门。公安机关负责居住登记、居住变更登记、居住证的申领受理、制作、发放、签注等证件管理工作。三是相关部门。发展改革、教育、公安、民政、司法行政、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生计生等有关部门应根据各自职责，共同做好居住证持有人的权益保障、公共服务和管理工作。四是实施信息化服务管理。县级以上人民政府应当按照资源整合、集中管理、互联互通的原则，逐步建立流动人口服务管理综合信息系统。各相关部门建立完善服务管理信息系统，逐步实现信息资源共享，为居住证持有人服务管理提供便利。
《实施办法》的亮点及特色
一是上下对接，传承接续。《实施办法》坚持严格体现国务院《条例》主要内容，对“流动人口、居住证、合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读”等进行了较为精准的概念界定，明确了居住证的法律性质。同时，继续保留了我省多年实践的成功做法，扩大了公共服务和提供便利的范围、内容，提升了青海居住证的含金量。
二是信息支撑，资源共享。坚持共建共享共赢原则，在平台建设、资源共享等方面，提出建立完善服务管理信息系统，为居住证持有人服务管理提供便利。
三是责任明确，罚则清晰。充分体现法治理念、法治思维、法治手段，明确界定各方职责权限、权利义务，确保与法有据、依法行政。明确了县级以上政府有关部门的职责，对国家机关及其工作人员、持证人和其他违反规定的行为，罚则做了明确。
四是着眼发展，民生为先。坚持“以人为本、服务为先，放管结合、管服并重”的理念，将为居住证持有人提供公共服务和便利工作纳入国民经济和社会发展规划，建立农业转移人口市民化成本分担机制，推进完善财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，尽快推动实现公共服务均等化全覆盖。
《实施办法》是对我省过去五年实施居住证管理制度成功实践的有序延伸，是对国务院《条例》在青海的具体细化落地，是人口管理服务工作与当前青海经济社会发展实际的融合与接轨，体现了中央、国务院和青海省委省政府新形势下推进公共服务均等化的执政本意，体现了我省现阶段发展实际和各族群众尤其是外来流动人口融入城镇、共享繁荣发展的热切期待，体现了“政府主导，社会联动，齐抓共管”的流动人口服务管理理念，融政策性、操作性与前瞻性为一体，必将有力助推城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖，保障公民合法权益，促进社会公平正义。
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