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解读2016慈善法二审修改稿的五大变化
时隔一个多月，慈善法草案二次审议稿修改稿(简称二审修改稿)公开征集意见。和一审稿相比，此次修改稿有什么变化?体现了慈善事业怎样的发展动向?一起来看一看。
一、增加“公益”字眼
此前，无论学者还是公益组织负责人都曾强烈表示希望将“慈善法”改为“公益慈善法”。二审修改稿虽然沿用了“慈善法”的称呼，但 “公益”等字眼明显增多。
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第三条 本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：
……
(六)其他公益活动。
二、聚焦募捐争议，互联网公募有待进一步破冰
之前的讨论，大家的注意力聚焦在公募的权利和监管问题上。二审修改稿对此做了不少修改，最顺应民意的是删除了“不具有公开募捐资格的组织或者个人，不得采取公开募捐方式开展公开募捐”的规定，并针对不同募捐方式的规定进行了区别性修改。但对于近年来井喷式发展的互联网募款，条例修改的步伐仍然无法跟上行业发展。对于省级注册的公益慈善组织，甚至删除了可以在其他网站募捐的权利，改为只能在自己的网站上发布募捐信息。具体来说，主要有以下几个方面的改动。
1. 关于如何获取公募资格，二审修改稿第二十一条规定的基本条件“登记满两年的慈善组织”没有改动，但新增了对非公募行为的规范。同时，第二十二条将获取公募资格的条件从原来的“没有发现其受到本法规定行政处罚的”到二审修改稿的“慈善组织内部治理结构健全、运作规范的”，对申请公募资格的慈善组织提出更高要求。但对于究竟怎样的组织才算“内部治理结构健全、运作规范”，二审修改稿没有具体的认定细则。如果配套的法律解释也没有详细列明，无疑将增加地方自行裁量的权重，适用时需要更为谨慎。
二审修改稿明确民政部门回应时间为“自受理申请之日起六十日内发给公开募捐资格证书”。同时，对于法律、行政规定自登记之日起可以公开募捐的慈善组织，需要在在登记时就发给公募资格证书。
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第二十一条 慈善组织自登记之日起可以向特定对象进行非公开募捐。
慈善组织开展非公开募捐，应当明确特定对象的范围和募捐期限，并向募捐对象说明募捐目的、所募款物用途等事项。
第二十二条 慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。依法登记满二年的慈善组织，可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书。慈善组织内部治理结构健全、运作规范的，民政部门应当自受理申请之日起六十日内发给公开募捐资格证书。
法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的慈善组织，由民政部门在登记时发给公开募捐资格证书。
2. 针对公募方式，二审修改稿在第三种方式中增加了可以在互联网发布募捐信息，同时修改了一审稿中四种方式一刀切的地域限制。
在互联网募捐的监管中，取消市县级只能在其登记部门建立或指定的互联网平台募捐，但仍需要在民政部门统一或指定的募捐平台发布信息。同时，仍然采取省级以上或省级以下的管理模式。对于省级以上慈善组织的权利，一审稿称“可以通过其网站或者其他网站开展募捐”，二审修改稿改为“可以在其网站发布募捐信息”。
这种指定平台和分级管理的做法，在一审稿讨论的时候已经遭到不少学者和公益慈善组织的诟病，不少学界和业界声音希望删除相关规定。上海复恩社会组织法律服务中心的律师撰文指出：对于去中心化的互联网而言，限制慈善组织只能够在自己的网站上募捐和在其他网站上募捐，对于监管并没有任何实质帮助。另一方面，针对不同级别登记的慈善组织，在网络募捐方面赋予不同权利，是一种行政级别上的歧视，只会导致更多慈善组织选择到省级民政部门登记，无端增加省级民政部门负担。
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第二十三条 开展公开募捐，可以采取下列方式：
(一)在公共场所设置募捐箱
(二)举办义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等;
(三)通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息;
(四)其他公开募捐方式。
慈善组织采取前款第一项、第二项规定的方式开展公开募捐的，应当在其登记的民政部门管辖区域内进行，但捐赠人的捐赠行为不受地域限制。
慈善组织通过互联网开展募捐的，应当在民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息;其中，在省级以上民政部门登记的慈善组织也可以在其网站发布募捐信息。
第二十六条 不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐，募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理。
三、税务优惠仍似花瓶，大部分慈善组织难有实惠
针对一审稿中税务优惠措施不足的问题，二审修改稿作出了一些回应，除了继续“依法享受税务优惠”外，特别列明“企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”。同时，新增“国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策”的表述。但究竟是怎样的特殊优惠政策，则依然是一个迷，具体的优惠政策仍需等待有关部门出台相关规定。
另外，对于非扶贫济困类的公益慈善活动，二审修改稿未作实际性的修改。随着社会经济的发展和公益慈善事业的变革，扶贫济困类的公益慈善活动可能越来越少，越来越多是各种对于社会边缘群体和议题的关注和讨论，如流动人口、妇女问题等。如果只针对扶贫济困进行税务优惠，不仅很多慈善组织不能得到实惠，而且无疑是将公益慈善的概念窄化，有违“大慈善”本意。
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第七十六条 自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。
第八十条 国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。
四、加强信息透明，规范行政程序
二审修改稿的另一个较大变化，就是在多处对慈善组织提出了 “向社会公告”的要求，对财务使用情况的公开也提出更高的要求。如今，公开透明已经从行业自律的需求逐步转变成为法律层面的要求，慈善组织从登记、募捐、财务报告、项目情况都需要一一向社会公开。
被规范的不仅仅是慈善组织，二审修改稿对地方民政部门受理慈善组织申请的时限也提出了要求，甚至指出，不能随意拒绝，不予认定需要“书面说明理由”。这不仅对职能部门的工作提出了更高的要求，而且有利于提高了地方民政部门的办事效率。
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第十条 设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。符合本法规定条件的，准予登记并向社会公告;不符合本法规定条件的，不予登记并书面说明理由。
已经设立的社会组织，可以向原登记的民政部门申请认定为慈善组织，民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。符合慈善组织条件的，准予认定并向社会公告;不符合慈善组织条件的，不予认定并书面说明理由。
慈善组织决策机构应当在本法第十七条规定的终止情形出现之日起三十日内成立清算组进行清算，并向社会公告。不成立清算组或者清算组不履行职责的，民政部门可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。
第六十八条 慈善组织应当每年向社会公开下列信息：
……
(三)年度工作报告，包括财务会计报告、年度开展募捐以及接受捐赠情况、慈善财产的管理使用情况、开展慈善项目情况;
……
五、新增“慈善财产”，加强捐赠人责任
二审修改稿在形式上的一个变化，是新增了“慈善财产”章节，把原来相关慈善财产的内容合并过来，同时更加强调公益慈善的目的性。
在“慈善捐赠”章节，二审修改稿强调了捐赠人的责任。首先是明确“慈善组织或者其他接受捐赠的人”可以依法起诉承诺交付却拒不交付的捐赠人，同时删除了一审稿中“捐赠人订立书面捐赠协议或者公开承诺捐赠后经济状况显著恶化，严重影响其生产经营或者家庭生活的，可以不再履行捐赠义务”的条款。今后所有诺而不捐的行为，都有可能受到法律的制裁。
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第三十八条 捐赠人应当按照捐赠协议履行捐赠义务。捐赠人违反捐赠协议逾期未交付捐赠财产，有下列情形之一的，慈善组织或者其他接受捐赠的人可以要求交付;捐赠人拒不交付的，慈善组织或者其他接受捐赠的人可以依法向人民法院申请支付令或者起诉：
……
相比一审稿，二审修改稿表达更严谨，更加贴近实际。再次公开征求意见后，期待有一部更完备的法律，规范和促进我国公益慈善事业不断向前发展。
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