《慈善法》放开公募限制

2016《慈善法》放开公募限制

　　慈善法草案删除禁止性规定条款，呼应了动态化的社会诉求。尤其在公募权上，用类似备案制的模式替代了行政审批准入和特许制，无疑利于释放民间社会的活力。

　　9日下午，十二届全国人大四次会议举行第二次全体会议，听取了全国人大常委会副委员长李建国关于慈善法草案的说明。而作为“中国首部慈善领域法规”的慈善法修改，也被认为是两会重要看点。

　　在两会议程的预热下，关于慈善法的讨论正越来越热烈。时下民间的志愿精神和参与意识在灾难砥砺下正蓬勃生长，可部分慈善机构、个人的不规范操作乃至骗捐案例，又让慈善方面的争议频起。在各种背景因素的影响下，此次两会对慈善法草案的审议，将把中国慈善事业带往何处，也备受关注。某种程度上，慈善法“定稿”能否以良法面目呈现，也是体现两会参政议政质量的“硬指标”。

　　而这次，慈善法草案二审稿最受关注的，无疑是关于公募权限的规定的变化。草案一审稿不仅禁止个人募捐，还明确提出不具有公开募捐资格的组织或者个人不得开展公开募捐，只能通过有公募权的第三方代为募资。而二审稿中，这条禁止性规定则被删除，虽然公募活动需要有公募权的资质，但现有组织基本上都能通过相对宽松的模式获得公募权。也就是说，绝大多数慈善组织都能低门槛地变为公募组织。

　　这一技术性的细节变化，有着强烈的立法技术启示。大陆法体系拘泥于文本而缺乏弹性，往往立法赶不上社会变化的速度。此前已实施多年的关于公募权的限定，因出台后就无法适应大量体制外慈善组织培育的情况，就严重滞后于社会实践。目前还在生效的《基金会管理条例》，就仍是将公募权按照行政权力的模式，切割成全国性基金会和地方性基金会，公募基金会以外的基金会和慈善组织都不能合法公募。

　　对本身就对应相应行政级别的慈善机构而言，这样的立法能很好地匹配。可在更多非官方色彩的慈善机构涌现后，加之互联网技术对物理意义上地域概念的冲击，这样的规定已很难与实践结合，变成名存实亡的法律条款。社会活动中如何区分公开募捐与非公开募捐找不到清晰的界定，地区性募捐权力在网络上也没有了边界。

　　这些在实践中被不断突破的法律条款，不仅起不到促进慈善事业发展的目标，反而成了民间慈善机构难以发展壮大的阻碍。很多民间机构即便谨慎地自我设限，也无从避免因法律掣肘而衍生的某些泡沫式话题之困。现实中，一些个人在网络上编造不实信息动辄能获得大量募捐，还有一批公益组织苦于资金匮乏，却因法律限制无法进入主流的网络公募渠道筹款。

　　而如今，慈善法草案删除禁止性规定条款，就意在呼应动态化的社会诉求，避免了法律颁布即被不断违反的尴尬，能更好地平衡政府监管之需和民间慈善对自由活动空间的呼声。尤其在公募权上，法律用类似备案制的模式，替代了行政审批准入和特许制，无疑更利于释放民间社会的活力。

　　慈善活动更多属于民间的私域，在这里法无禁止即可为，法律该更多地去规范那些会侵害他人权利的行为。对于高速变化社会中的慈善而言，当下最好的经验明天也可能落伍，法律硬性规定可为的范围可能很快就不可为。通过立法，给予民间更多的自由，是《慈善法》公募权利条款变更带来的立法技术启示录，而在简政放权已嵌入此次两会很多议题“内核”的语境中，这种因时调整、及时放权的姿态，也理应成为很多制度改革、政策优化的“落点”。

　　人大代表:慈善募捐应建必要审查或备案制度

　　昨天上午，北京团举行全团会审议《慈善法》草案，代表们就草案的修改完善发表了各自观点。全国人大代表、北京市天达共和律师事务所主任李大进建议，应对慈善组织和个人的募捐建立必要的审查或备案制度。

　　伪慈善和诈捐骗捐应补充处罚手段

　　据媒体报道，最近在佛山，一位众筹所救的女婴去世后，其父母却晒起了赴西藏和马来西亚的旅游照，被捐款人愤怒质疑后，当事人回应说未滥用善款。李大进表 示，在《慈善法》草案“监督管理”章节中，建议增加内容——慈善组织和个人以广告推介、媒体宣传或举办大型活动等方式进行募捐时，主管机关应建立必要的审 查或备案制度，行使监督，让这些活动在告知民众时更具有公开透明和公正的基本条件。同时，用这种审查和备案的方法，避免募捐人的权益受到损害。

　　全国人大代表、全国台联副会长苏辉表示，现在社会上存在着一些“伪慈善”，打着慈善的旗号，最终却是为了个人或小团体利益。她认为，这样的伪慈善组织和 个人诈捐、骗捐行为在草案中虽然也设定了法律责任，但规定还比较简单，制约措施和处罚手段也不是很够，建议进行补充和完善。

　　罚款区间太宽增大执法随意性

　　李大进认为，草案中所有出现的可以罚款的地方都是“一万元以上、十万元以下”的规定，“我个人认为，这样的罚款额度和处罚区间有两个不足”。首先，李大 进认为，罚款数额过低，不足以震慑那些利用人民爱心善举骗取钱财、伤天害理的违法或犯罪行为，导致犯罪或违法人的成本过低。其次，“一万元以上、十万元以 下”的区间规定较宽，增大了执法部门在掌握处罚时的随意性，“在处罚上应尽量缩小差别，不宜把差别扩大，让献爱心的人在这部法律出台后更有信心从事慈善事 业”。

　　至少与现行五部法律交叉重合

　　李大进提出，现在交给大会审议的《慈善法》和现行至少五部法律有交叉、重合，乃至 一定的抵触，五部法律分别是《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《信托法》、《合同法》和《残疾人权益保障法》。李大进说，为避免《慈善法》在执行和实 操过程中发生法律上的冲突和界定上的模糊，以及最终认定事项上的混淆，应在执行法律的过程中，避免和其他法律冲突。“现在的草案中，我注意到无论总则还是 附则，都没有给予充分说明”。

　　应重视新型“社会企业”培育

　　全国人大代表、北京市第十四届人大常委会原副主任梁伟就《慈善法》草案延伸开来建议，应重视一种以商业运作形式来解决社会问题的“社会企业”的培育，与慈善事业的发展结合起来。

　　梁伟表示，“社会企业”这种新型的社会公益组织应引起国家重视。他解释，社会企业不同于传统工商企业，也不同于以往社会组织的形式，以商业手段创收，以 社会公益为目标，为解决某一类社会问题，以商业运作的形式提供产品或服务;利润所得主要不用于分红，而用于持续的生产和服务，这是和慈善组织主要靠捐赠区 别的地方。国内一些地方已开始尝试，北京也出现了一些社会企业的雏形，比如儿童自闭症的社会组织。

　　梁伟举了一个养老领域的例子。他说， 居家养老服务保障体系完全靠政府“包不起”;靠市场、企业、家庭也承担不起;单纯靠慈善捐赠又长久不了，所以需要有一群有社会责任感的，可以专业化运作、 市场化运行的，以为社会服务为目标、不以营利为主要目的的社会组织在养老领域出现。“这是一条非常值得探索的路子，我觉得也可以称作社会服务供给侧改 革”。

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