我国农村养老保险制度变迁历程

我国农村养老保险制度变迁历程

　　1.我国农村养老保险制度变迁

　　从时间上看，我国农村养老保险制度的变迁经历了三个阶段，一是1987-1999年实行的以农民单方缴费为主的县级农村社会养老保险(以下简称“老农保”)阶段;二是2009年开始试点的新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)阶段，三是2014年2月开始推进的将新农保与城镇居民社会养老保险合并，构建城乡居民社会养老保险制度的工作。

　　2.1老农保制度的建立与失败

　　改革开放以及家庭联产责任承包制实施之后，随着农村集体经济的没落，集体分配和五保户供养制度逐渐失去经济来源;而劳动力流动、农村家庭规模小型化等问题的出现，也导致家庭养老这一农村主要养老模式的地位开始松动。很长一段时间内，养老保险制度是农村工作中的一个空白。在这种情形下，地方政府开始了对农村养老保障制度的自主探索。20世纪80年代初，上海嘉定县就开始了社区养老实验。民政部也于1987年在经济较发达的地区开展了农村社会养老保险的试点工作。

　　直到1992年，民政部才在前期试点经验的基础上，出台了我国历史上第一个农村社会养老保险方案——《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(老农保制度)。该方案对农村养老保险的规定为：资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。个人交纳要占一定比例;集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付;国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。缴费标准设多档次，月交费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择。

　　然而这一制度在推广时并不顺利。例如内蒙古的“老农保”工作从1992年开始试点，1996年全面推开，至1998年末总共不到100万人参保，只占农牧民总数的7%。吉林省在1999年即开始出现了新增参保人数下降，退保人数逐渐增多，农村养老保险呈现全面萎缩状态。由于老农保参保率越来越低，国务院于1999年7月指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对己有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，农村社会养老保险制度被叫停。

　　为什么试点期的的成功不能有效推广到全国呢?学者分析认为有以下几个原因：(1)中国农民具有明显的务实性和经验特征，受传统文化和守旧思想的影响，他们很难认识到为老年期进行储蓄的必要性。(2)老农保低下的保障水平对农民缺乏激励性。随着经济发展通货膨胀是种常态，2-20元的等差缴费档次长期来看，无法使得农民对未来有良好的养老保障水平的预期。(3)农民负担过重。我国农村居民的收入1985年只有人均397.6元，1990也仅有686.3元，而老农保正式实施的时间段里，农民人均三项负担性(学杂费支出、医疗费支出和各种税费支出)支出额占上年人均纯收入的比例均高达11%。在这种情形下，农民显然无暇顾及对未来的养老进行投资。

　　2.2新农保的建立与顺利实施

　　1999年国务院叫停老农保后，我国农村正式的养老保险制度安排又重新进入了空白期。然而，我国农村老龄化程度在不可阻挡的上涨，计划生育政策的实施又使得农村传统的养儿防老的家庭养老模式受到严重影响，同时，随着市场经济改革的深化，城乡差距越来越大，这些因素都逼迫中央政府重视农村的养老问题。此外，2008年前后爆发的金融危机也是新农保制度出台的重要外部因素。在金融危机的冲击下，国外市场走软，而我国国内消费水平早在金融危机前久陷入了低迷状态，其中城乡收入差异巨大、农村居民收入太低、消费能力不足是制约我国国内市场消费能力不足的根本性原因。因此，提高农村居民的收入和社会福利，既可以缩小城乡差距，促进社会和谐，又能产生大量内需，刺激经济，堪称一举多得。

　　因此，2009年9月1日，国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定2009年在全国选择10%的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点，以后每年增选10%的县市试行，至2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，并明确了各级财政对新农保的补助政策。新农保与老农保相比，最大的变化是明确了政府对农民养老的财政责任。新农保方案提出：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，其中个人缴费分为100，200，300，400，500元五个档次，地方政府对农民参保补助不少于每人30元，中央政府对60岁及以上农民提供每月55元的免费基础养老金。

　　新农保政策颁布后，受到了农民的热烈欢迎，山东省截至2010年10月底，全省国家首批新农保试点参保人数达到563.1万人，累计基金结余34.7亿元，平均参保率为89.3%;江苏南通市新农保试点参保率为95.78%;南宁武鸣县一年来新农保参保率达85.11%。新农保之所以能够顺利推广，强大的政府财政投入对整个制度各方主体积极性的盘活起到了关键性作用。政府财政投入破除了农民的短视心理，流动偏好及对政府的不信任等因素。新农保制度中规定的年龄超过60岁的农民可以不用交费，只要其符合交费条件的子女参保，则其超过60岁的父母即可免费领取每年660元的养老金这一规定，对于农民来讲是一笔极划算的帐。

　　与老农保相比，新农保的特征具体表现为：(1)新农保更具普遍性和社会性。新农保试点地区覆盖全国各大中小城镇的农村地区，参保对象为所有的农村年老居民，而老农保的参保对象只是限定为“非城镇户口，不由国家供应商品粮的农村人口”，参保对象的范围扩大使得新型农村养老保更具普遍性，有利于农村年老居民在基本公共服务上实现均等化。(2)新农保更具互济性和福利性。新农保虽然仍坚持个人缴费、集体补助和政府补贴的形式，但不再限定各部分的缴纳比例，而是积极鼓励社会经济组织社会公益组织帮助参保人缴纳资费，中央政府和地方政府也采取相应手段增加对政府补贴基金，大大减轻了农民个人缴费的负担。(3)新农保凸显了政府的主体性。政府作为社会养老保险的经验主体，在“新农保”的推行过程中承担着研究方案、制定政策、组织管理、财政投入、监督与服务的职责，对“新农保”的良性运行发挥了不可替代的作用。强大的财政实力和财政投入表明了政府作为农村养老保险制度供给主体的供给能力和供给意愿，这是新农保能够顺利推行的最重要因素之一。

　　然而，新农保政策也有它本身的缺点和问题。首先，相对于日益上涨的物价，每月55元的基础养老金的效果实在有限，从此种角度来说，新农保更像是社会福利补贴而非社会保障制度。在未来很长一段时间内，家庭养老模式仍然会是农村养老的最主要模式。因此，中央政府必须逐步提高基础养老金数额，才能更好发挥新农保的社会保障作用。第二，虽然政府规定新农保在筹资上实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”的方式，但是我国绝大部分地区的农村集体经济成份已归于零，指望靠集体来进行补助可能性不大。而规定的每年30元的地方政府补贴，对于我国中西部数百个吃财政饭的贫困县来讲，也有一定的负担。此外，新农保在运行过程中，如何建立合理的统筹机制，如何实现基金的合理运作、保值增值，如何避免出现“空账运行”现象，这些都需要细致研究、谨慎规划。

　　2.3城乡居民基本养老保险制度的建立

　　2014年2月7日召开的国务院常务会议决定，合并新型农村社会养老保险(新农保)和城镇居民社会养老保险(城居保)，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。“城居保”建立于2011年，针对城市18岁到60岁处于工作年龄但没有工作的居民，这个群体人数不多，全国仅几千万人，参保人数相对来说并不多。而这两种养老保险制度设计上非常相像，比如，都设立了个人账户、个人向账户里缴费、缴费公式也类似，两种制度养老金发放公式也类似。因此，将两者进行合并，有助于降低成本、提高效率。更重要的是，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，意味着我国开始进入到打破公共服务城乡二元制度、推进制度并轨的新阶段。

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