2016专家观点：生育保险制度改革亟须深化
生育保险和基本医疗保险合并实施已经被纳入到“十三五”规划当中。对五项社会保险中发展相对滞后的生育保险而言，这是一个提高覆盖面和强化保障作用的重要契机。首先，尽快落实向孕产妇免费提供生育全过程的基本医疗保健服务。第二，保障现有生育津贴待遇，规范和延长带薪父亲假，探索父母假。第三，探索儿童补贴。
国研视点
生育保险和基本医疗保险合并实施已经被纳入到“十三五”规划当中。对五项社会保险中发展相对滞后的生育保险而言，这是一个提高覆盖面和强化保障作用的重要契机，但生育保险和医疗保险的保障目标和内容存在差异，在合并实施后如何强化生育保险在促进就业、性别平等以及人口可持续发展中的作用仍然面临较大挑战。
生育保险的历史和特点
生育保险待遇主要包括两个部分：一是妊娠期的医疗待遇;二是为就业的孕产妇及其就业的配偶支付生育津贴。建立生育保险的目的就是要促使社会分担家庭的部分生育成本，保障新生儿和产妇的健康和安全，保障父母在基本生活、平等就业等方面的权利。1919年国际劳工组织的首次劳工大会上就通过了《保护生育公约》(第3号)，公约对产假、哺乳假及由公共基金或通过保险制度支付的生育津贴以及免费的医疗护理都做出了明确规定。随着女性越来越多地参与社会劳动，建立保护劳动妇女特别是怀孕和生产期间劳动妇女的制度有了更强的现实必要性，各国的劳工组织和妇女解放运动都在其中发挥了重要作用。二十世纪七十年代之后很多发达国家生育率持续下降并长期处于低生育率水平，公共政策体系也更注重促进生育和就业之间的平衡。慷慨的生育保险待遇和促进性别平等的制度设计成为积极生育政策的重要组成部分。总的来看，生育保险完善的动力主要来自于以下三个方面：保障母婴的基本安全和健康;促进女性公平参与社会劳动;促进就业和生育之间的平衡，稳定生育水平。
生育保险的目标首先要保障新生儿和产妇的健康和安全，生育卫生保障是生育保险的重要内容。生育卫生服务包括从产前检查到产后访视的各个环节。从国际实践看，由于发达国家大多有较为全面的医疗保障体系，因此相关医疗卫生服务有的被涵盖在社会医疗保险体系中，如法国;有的则通过国家卫生服务体系提供，如瑞典。无论通过什么方式，大部分发达国家提供了面向全民的免费或基本免费的生育卫生服务，生育保险在这方面的特殊作用在发达国家往往不明显。而当医疗保障覆盖面不足或保障水平较低时，针对孕产妇和新生儿的特殊保障则应该得到优先重视并发挥更大的作用。
提供带薪假是生育保险的一项核心功能。提供生育津贴旨在保障因生育导致的缺工期间家庭收入维持在合理水平，对于母婴健康有重要意义。由保险基金支付的带薪假可以减轻雇主负担以及企业因员工年龄、性别、生育状况导致的负担不均的状况，也是应对育龄女性在劳动力市场上竞争力下降的重要方式。与其他一些社会保障项目相比，带薪产假有其特殊性。
生育保险的保障对象已由母亲拓展到既包括母亲也包括父亲。近些年国际上在生育保险领域的一个重要的改革是促进新生儿(部分国家也包括新收养的.儿童)的父母共同享有带薪假。将父亲纳入生育保险的保障范围从理念到实践层面都有助于父亲更积极地承担儿童的照料责任，对儿童和家庭的发展有重要意义。育儿责任上的平等也是劳动力市场上性别平等的一个重要前提。而且，父亲的带薪假也是男性参保人的一项基本权益。带薪假一般分为三种类型：母亲假(产假)、父亲假(护理假/陪产假)和父母假(可根据父母的意愿自行决定由哪一方享受)。目前，全世界已有183个国家或地区设立了带薪的母亲假，其中15%在14周以上(根据世界卫生组织的建议，女性产假应至少为14周)，79个国家设立了父亲假，其中71个是带薪的。34个OECD国家中27个都已经设立了父亲假或父母假。
我国生育保险面临的主要问题
我国的生育保险制度在建国初期就已经建立起来了。1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中就将生育保险作为劳动保险的一部分，由企业负担包括生育或流产的产假、工资、生育医疗费等劳动保险的各项费用。上世纪八十年代之后，随着市场经济改革的推进，承担包括生育保障在内的种种劳动保障给企业带来了沉重的负担，不利于企业公平参与市场竞争。1994年12月颁布的《企业职工生育保险试行办法》开始以社会保险的形式提供生育保障，成为我国社会保障体系中的重要组成部分。但从当前的情况看，生育保障的覆盖水平和实际效果也存在一些问题。
首先，生育保险的参保水平很低。2014年参加生育保险的人数只有17035万人，而参加职工养老、职工医疗、失业、工伤、生育保险的人数分别为34115万人、28296万人、17043万人和20621万人。2014年全国出生人口有1687万，但享受生育保险待遇的只有613万，其中还包括一些终止妊娠的参保人，应保未保的问题非常突出。
其次，民众享受的与生育相关的基本医疗服务的水平不高、公平性不足。当前我国对相关医疗费用的保障是通过多渠道进行的。如果参加了生育保险，参保人的医疗费用以及部分地区参保人配偶的部分医疗费用都可以由基金支出。未参加生育保险的孕产妇可以通过职工医保、城乡居民医保报销部分费用，但很多检查费用并不在目录内，手术费用报销比例也不高，其保障水平明显低于生育保险。近些年国家也出台了一些特殊政策，如为农村孕产妇提供住院分娩补贴、免费孕前检查、增补叶酸等。但总体而言，相关医疗保障还有较大的缺口。
第三，生育津贴覆盖面低不但损害了劳动者的基本权益，也造成企业间的负担不均，加剧了劳动力市场上的性别歧视。生育保险的覆盖面太窄导致只有少数人能享受社保基金支付的生育津贴。按规定未参加生育保险的就业孕产妇的相关医疗费用及生育津贴都应由单位承担，但除了公务员和事业单位外，很多用人单位不愿意承担这一费用，不少单位还通过减少雇用或解雇育龄期的女性避免承担相关费用，加剧了劳动力市场上的性别歧视。
第四，父亲假和父母假缺失。在全国层面我国目前尚没有关于带薪父亲假及父母假的明确规定,各地的相关规定差别较大。目前只有少数省份将男性护理假津贴纳入生育保险待遇。例如江苏规定可以享受10天的生育津贴，广东也规定了看护假，但生育保险并不支付津贴而是由用人单位支付工资，政策的实际效果有限。
生育保险保障水平不高的核心原因还因为我国正规部门和非正规部门劳动者的保障水平存在较大差异。在医疗和养老领域，通过近几年大力发展居民医疗保险和居民养老保险，民众的保障水平有了明显上升，但生育保险的改革相对滞后。此外，我国对反就业歧视的立法和执法力度都不足，特别是对性别歧视的执法相对困难，这也为企业逃避缴纳生育保险责任、减少雇用育龄期女性劳动者提供了空间。
此外，人口老龄化和生育政策的变化也给生育保险带来了新的挑战。我国劳动年龄人口从2012年开始持续下降，人口老龄化的水平将进入加速发展阶段，未来维持经济社会可持续发展需要整个社会维持较高的劳动参与水平，特别是女性的劳动参与水平，并创造公平的就业机会。十八届五中全会决定全面放开二孩，我国的生育政策有了重要调整，但未来我国的生育水平稳定到更替水平难度很大。目前绝大部分发达经济体的生育率都低于更替水平，特别是与我们文化传统、社会结构相似的台湾地区、日本、韩国等经济体生育率更是长期处于超低水平。加强对生育的社会支持、完善帮助父母平等参与经济活动的政策体系、减少就业和生育子女之间的冲突，才能使得全面二孩政策真正取得成效，也才能在老龄化背景下促进社会经济的可持续发展。
对生育保险改革的建议
首先，尽快落实向孕产妇免费提供生育全过程的基本医疗保健服务。目前，我国的生育保险和医疗保险共同负担了生育卫生服务费用，其中生育保险与职工医疗保险的参保人群都是城镇职工，保障水平近似，合并实施难度不大，而且能够有效扩大生育保险的覆盖面，降低保险的管理成本。但要解决非正规部门劳动者以及居民生育卫生费用保障不足的问题仍需要政府进一步加大投入并进行制度创新。因而，“十三五”规划中提出“全面推行住院分娩补助制度，向孕产妇免费提供生育全过程的基本医疗保健服务”，这是非常必要和及时的，对于促进人力资本积累和社会公平有重要意义。应进一步整合包括社会保险资金和专项资金在内的多渠道资金，通过以人头付费的方式促进各级卫生机构服务资源的整合，提高生育卫生服务的质量和资金的使用效率，尽快实现将婚前检查、孕前检查、孕期保健、住院分娩、产后服务等在内的生育卫生服务作为基本公共品均等、免费地向全国相关人口提供。
第二，保障现有生育津贴待遇，规范和延长带薪父亲假，探索父母假。当前我国的法定产假为98天，达到了世卫组织的推荐标准，各地还在此基础上对假期进行了延长，部分地区甚至将假期延长至1年。但由保险支付津贴的父亲假和父母假却相对较短甚至缺失。与目前延长母亲产假相比，增设父亲假和父母假更有利于适应家庭多样化的需求以及鼓励合理的家庭分工。
第三，探索儿童补贴。考虑到我国低收入人群大部分在农村或非正规部门就业，难以被生育保险制度覆盖，有新生儿的家庭面临抚养负担加重和收入下降的双重经济压力，可以探索以现金或实物的方式对没有被生育保险覆盖的新生儿家庭给予一定补贴。
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