浅谈区域限批制度的法律规制
行政处罚是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁，让我们一起来看看具体内容吧!
一、区域限批实施背景
“区域限批”，是环保部门出台的行政处罚措施,目的是防止一些地方、行业违背国家产业政策，违法发展高污染高能耗产业，破坏当地环境资源的行为，其具体做法是环保部门一旦发现有企业或地区出现频繁的或者严重的环境问题或事件，则有权停止审批该区域内所有项目，循环经济类项目除外，直到受处罚者完成整改。
国务院最初与2005年底发布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，在这个决定中首次提到环保部门可以使用“区域限批”手段。2007年1月，原国家环保总局通报查处82个环评和“三同时”违规项目并首次启动“区域限批”，将大唐国际等四大电力集团以及河北省唐山市等4个行政区域列入“黑名单”，限批期间,除循环经济类项目之外的其它建设项目全部“停批限批”。同年7月，国家环保总局对长江等四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”。随后其决定，从2008年起，如果各省(自治区、直辖市)没有完成2007年污染物总量减排任务，则对该省(自治区、直辖市)范围内的所有新建项目暂停其环评审批。2008年6月，环保部起草了《建设项目环境影响评价区域限批管理办法(试行)》并开始征求意见。
作为环保部门最为严厉的一种行政处罚手段，国家环保总局副局长潘岳对此解释道：“在以往的环保行动中，即使项目被叫停，但在作出承诺后，往往就可以允许他们先行补办手续，从而造成企业或地区使用各种办法拖延、拒绝兑现环保承诺，看似严厉的环保执法也无法达到预定效果。”
二、区域限批的性质及合法性问题
(一)区域限批的法律性质
行政强制，是指行政主体为实现一定的行政目的，对相对人的人身或财产采取强制措施的行政活动。行政处罚是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。行政处罚的本质特性是制裁性，这也是行政处罚和其他具体行政行为的相区别的主要标志。据此两者的区别在于是否具有制裁性，即行政处罚关注的是制裁，达到的是一种最终处理状态，而行政强制则更关注预防或制止危害后果或者保障其后的处理行为能顺利做出，其发生在行政决定做出之前的行政过程中。
对比以上特征可以看出，区域限批从表面上看似乎也是为了制止违法行为、保护社会公众的环境权利而采取的强制措施，然而其实质是对违规主体的制裁，并非以其他行政管理目标的存在为直接目的。它是以违法行为为前提，也是一种最终处理状态，所以属于行政处罚,而不是强制，与《行政处罚法》中规定的责令停产停业的处罚种类最为类似。
区域限批措施就目前来说，是法定行政处罚方式之外,环境保护方面行政处罚的一种新措施，有以下新特点：
首先，区域限批作为一种新的行政处罚手段，其停止审批的是整个行政区域内除循环经济类项目外的所有项目，范围比较大，不单只针对相关企业。
其次，区域限批的实施主体，是环保总局直接实施，这使得环保部门具备了一种在环保利益和地方政府利益相冲突时强有力的执法手段。
再次，如果违规投资高污染高耗能产业，由地方政府来背负行政“决策后果”，这在国内尚属首次规定，据此环境保护重点监管对象就不仅仅限于单个项目，而是把地方政府也纳入其中。
(二)区域限批的合法性问题
当前环境问题已经刻不容缓，要实现社会可持续发展，保障社会公众环境权益，则区域限批制度不失为一种有效手段。但是环保部门的行政权力是否过大，如何保证这种权力能充分有效的使用，同时不被滥用，也是亟待解决的问题。
国务院于2005年颁布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，其中第五条第(二十一)项的规定：“严格执行环境影响评估和三同时制度,对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区,暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。”以此为依据，目前国内相关立法中只有一部处于起草阶段的《建设项目环境影响评价区域限批管理办法(试行)》做出了具体的规定，这是环保部的部门规章。此外2008年新修订的《水污染防治法》第18条也新加入了一条规定：“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”
世界各国的行政处罚种类大都依据法律保留原则，由立法机关制定法律进行明确而具体的'设定，行政机关必须根据法律授权进行处罚。我国的《行政处罚法》第9、10、11条也做出了相应规定。区域限批对相对人权益有重大影响，其与责令停产停业的处罚种类比较类似，所以它的设定权只有全国人大及其常委会制定的法律，或者国务院制定的行政法规享有,其他任何的规范性文件都无权设定。上面所说的环保部的《区域限批管理办法》和国务院的《决定》都不属于法律也不属于行政法规，前者是部门规章，后者只是国务院普通行政规范性文件。而新修订的《水污染防治法》虽然是法律，但其仅能为水污染防治领域中的区域限批制度提供合法性依据，并且也没有具体的可操作的条款来支持。
三、对完善区域限批制度的一些建议
(一)立法解决区域限批制度合法性问题
首先应修改《行政处罚法》和《环境保护法》、《环境影响评价法》，将区域限批作为一种行政处罚手段纳入其调整范围，从而解决合法性来源问题。然后由环保部颁布部门规章，对限批的具体程序和规则进行规定。二是修改环保单行法。比如新修订的《水污染防治法》，其作为一部单行立法具备一定行业特殊性，据此联系水污染防治方面的实际情况对区域限批制度增设了一些特别规定，既遵从了行政处罚的法律要求，也能够灵活的根据实际情况具体问题具体处理。
(二)明确区域限批的主体、对象和条件
还未正式出台的《建设项目环境影响评价区域限批管理办法(试行)》对主体、对象和条件已经有了比较详细具体的规定。《区域限批管理办法》中确定了“区域限批”，“行业限批”与“企业限批”三种方式，比较全面的涵盖了处罚的对象。适用条件上，规定了根据环境指标，损害后果和整改效果几方面来对环评未达标的行政相对人适用区域限批。但是其对进行处罚的主体和条件的规定稍显单薄。
主体上，《区域限批管理办法》中规定是由国家环保部来进行调查，做出限批决定为主，同时地方人民政府环境保护行政主管部门对该地区也被赋予了行使区域限批的权力。考虑到区域限批后果的严厉性与巨大的影响性，可以将省级环保主管部门定为限批的决定主体，此外，国务院环保主管部门也可在必要时直接决定实施限批。使中央与地方间取得平衡，一方面能够使权力不会太过集中于中央部委，使得效率变得低下，同时中央能更好的协调处理重大环保问题，在必要时也能直接干预地方环保工作。另一方面，也避免了地方滥用权力，防止基层地方利益集团的干预和影响。
(三)完善决定与实施程序
为防止行政主体滥用职权、侵犯相对人及第三方合法权益，应当在立法时对其决定程序进行严格规定，完善调查和审查决定程序，对调查的期限、手段、应查明的违法事实做出详细规定;对机构的审查重点、方式、内容，作出决定的依据、宣布方式、方法及步骤等进行明确;细化相对人申辩的环节、步骤。
《区域限批管理办法》中，对限批启动程序、限批时限、限批决定的公示程序、整改进度公示程序、解限方式等进行了具体的规定，但是对于详细的调查程序和审议程序则并没有涉及，建议《区域限批管理办法》应该在这些方面进行细化和完善。
此外，《行政处罚法》规定在行政处罚过程中，应当保障当事人充分参与程序并表达意见的权利，并明确了哪些行政处罚必须经过听证。然而，不论是在《区域限批管理办法》的规定中，还是现实中采取限批措施时，当事人行使陈述权、申辩权的机会都没有得到有效保障。“主管机关即使仅针对某特定个人或组织作出具体行政行为，但往往结果会形成光谱效应，既波及第三人，甚至更为宽广的人群。”限批措施也同样会直接影响如限批区域内的合法企业等其它现实中利害关系人的利益，因此应该在立法中对当事人及利害关系人申请听证的权利做出明确规定。
除了决定和实施程序外，《区域限批管理办法》中还规定了“环境保护部建设项目环境影响评价限批工作实行全过程信息公开，接受社会监督”这一信息公开条款。但这条规定过于笼统，为有效防止被限批者私下新建工程，在此基础上可以建立对实施过程进行监督的程序,比如执行者、社会公众、第三方对被限批者的监督等。最后，应当对限批后依然不予整改的地方与企业，追究相关负责人及直接责任人员的行政责任的程序进行规定。
(四)确立救济途径
无救济即无权利是法治社会的特征之一。《区域限批管理办法》却并没有对限批的救济方式和程序进行规定。由于这种行政处罚极易侵害相对人合法权益，因此必须严格规定其救济途径。可以参考我国《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》中有关行政复议、行政诉讼、国家赔偿等具体制度和程序的规定，为区域限批制度设立救济途径。
注释：
潘岳.每次环评风暴都是场博弈.
沈福俊，邹荣.行政法与行政诉讼法学.北京：北京大学出版社.2007.187-188、210，193-194.
张正钊，韩大元.比较行政法.北京：中国人民大学出版社.1998.47
章剑生.行政程序法学原理.北京：中国政法大学出版社.1994.127.
朱新力，高春燕.行政立法中的最好行政.行政法学研究.2006(3).
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