试谈公共利益的法理学比较与认识
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试谈公共利益的法理学比较与认识
论文摘要 随着我国各法的不断修订，十余年间“公共利益”一词在法条中的出现率有了上升，上自最高效力的《宪法》，如2004年修正关于国家征收个人私有财产的前提要件，下到各类部门法的法条完善，如行政诉讼法中的环境公益诉讼、经济法中维护公共利益的反垄断行为等。从中不难看出，公共利益一词，在法律领域内与私人利益和行政权力的关系密不可分，一方面公民个人利益的维护离不开公共利益这一范围，另一方面，政府行使权力时必须权衡公共利益，否则会失信于众，可谓是一把双刃剑。此外，公共利益在各国法律中虽然频繁出现，却少有明确定义和说明，正如陈新民对其的最大认识，就是“其概念的不确定性”，主要因为“利益内容的不确定性”和“受益主体的不确定性” 两方面原因。正确认识和把握公共利益，有助于解析该词在法理学中的重要意义，理性判断，更好的维护自身应然权利。
论文关键词 公共利益 私人利益 行政权力
一、公共利益的概念解析
以法理学的角度来讲，研究公共利益，需要从法的基本要素去解析，即去认知和了解法的原则、规则以及概念。如何形成对公共利益的法律概念，就要从社会现象和事实入手，以法理的角度去将其概括和描述，理清其内涵和外延范围，同时，借助各大学家对公共利益所形成的见解，总结归纳出公共利益概念的共性认识，形成科学的判断标準。
(一)外国学者理论
“公共利益”最早可以追溯到公元前5 ～ 6 世纪的古希腊，城邦国家制度在古希腊孕育了一种“整体国家观”，这种观点将公共利益作为整个国家统治的重要纽带，古希腊许多学者认为公共利益是整个城邦社会中所依存的一元化、抽象化的价值，是全体社会成员的共同追求 。在《理想国》一书中，柏拉图将“公共利益”定义为“统治者的利益就是真正的‘公共利益’”，他认为在作为整体的城邦制度中，整个国家的追求即符合人民的追求，公共利益也就是统治者的利益。亚里士多德将柏拉图的观点进一步深化，把国家看作是最高的社团， 其目的是实现“最高的善”， 这种“最高的善”的物化形式在社会层面的反应就是公共利益，也是一种认为国家是一种整体社团的观点。在古罗马，乌尔比安则是以“公共利益”和“个人利益”的划分法，阐述了著名的“公法”和“私法”法学理论，实行了公私法分离，认为“公法是有关罗马国家稳定的法， 私法是涉及个人利益的法。事实上， 它们有的造福于公共利益， 有的则造福于私人。” 这与古希腊学者出现了相反的见解。此后，托马斯·阿圭那在《阿圭那政治着作选》中，将公共利益作为统治者政权性质的衡量，强调统治者在满足个人欲望的同时，必须考虑到公共利益问题，否则政权无道。
进入近代以来，随着民主制度意识逐渐苏醒，关于公共利益的理论出现了多维度拓展。18世纪法国学者爱尔维修将“个人主义”和“公共利益”作为理论的两大范畴，关注于统治和个人利益在公共利益面前的权衡，爱尔维修认为个人利益不能与大多数人的公共利益相违背，同时提出以法律手段约束统治者的权力和引导民众，以达到统治者的权力行使会为大多数人的公共利益考虑，且个人谋求利益时不损害公共利益。18世纪末19世纪初，英国功利主义法学家边沁提出，公共利益就是组成共同体的若干成员的利益总和，主张个人利益是唯一存在的具体权力，而公共利益只不过是一种抽象的表述，其“最大多数人的最大幸福” 判断理念形成了之后的福利经济学思想。法国学者卢梭一直是民主理论最重要的阐述者之一，在他看来，“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量。”公共利益并非是所有人的利益，公意只着眼于公共利益，它是永远公正的。德国法学家耶林关注于公共利益和个人利益的联系问题，强调对“社会利益”的关注，成为了利益法学派的思想渊源，在一定程度上起到了推进资本主义法律从“个人本位主义”向“社会本位主义”的作用 。
进入20世纪后，资本主义民主制度的问题开始暴露，如何维护和完善社会制度成为学术的导向，对公共利益的观念进入了全面化多方位的阶段。在社会法学派庞德看来，法律需要解决各种利益沖突，对利益进行科学划分是保障全面解决社会矛盾的`关键，基于此，他将利益划分为了三大类型：个人利益、公共利益和社会利益，他对公共利益的具体化上落脚于各类政治组织的希望和要求。旧福利经济学之父、英国古典经济学家庇古，将边沁的哲学理论用福利和效用进行了定义，福利经济学中可分为个人福利和社会总福利两方面，在旧福利经济学家看来，公共利益就是社会总福利的最大化，因此政府需要制定政策来确保社会总福利的最大值，达到“最大幸福”。
(二)我国研究
我国的法理学观点形成于上世纪，相关研究尚未形成一个完整的体系，但是整合目前国内学者的思维方向，大致可以将我国的主流观念进行分类：一是从实体角度研究的法律化公共利益，二是从程序法角度研究的实践性公共利益。
在公共利益实体化的研究中，各大学者关注于如何明晰公共利益概念的内涵和外延，将词组拆开分别解释和分析后，再整合到一起，从各学科角度出发最后形成结论，这和语义分析法大致相同，但是更为细化和方向化，韩大元、王景斌、沈荣华等学者便是该研究方法的支持者。这一方法能够丰富人们对公共利益的看法，在不断的总结和归纳中产生新的思路，但是很明显缺乏完美的定义来收尾。
关于公共利益的程序研究，这一研究承认了公共利益是一个抽象概念，如何具体落实到实践才是问题所在，这一路径将人们的视野从“什幺是公共利益”调整到“是谁来界定公共利益”的标準上来，并且以界定主体的不同划分出三类模式，即立法机关明确规范公共利益，行政机关对公共利益进行裁量以及司法机关对涉及公共利益的衡量。
第一种立法机关规范模式，主要是指依宪法规定享有立法权的机构，能根据社会发展需要，不断制定或认可立法，保障了对公共利益的维护，它能够使所规定的公共利益具备合法性和正当性。第二种行政机关裁量模式，即行政机关在依法行政的前提下，对公意问题进行处理，其行政行为具备公共利益性，这一观点和古希腊学者观点近似。第三种司法机构衡量模式，提出司法机关在个案中贯彻维护公共利益的理念，从而形成了公共利益的具体内涵，这一模式与王利明教授的观点相一致。司法机关的解释和法官的自由裁量权使得这些抽象性法条得以落实，因而公共利益也会在这一转化过程中得到解释。第四种综合分析法，强调的是三大机构同时参与到公共利益的探讨活动中，结合各自的权力行使状况，形成一个完整的界定过程。
整个关于公共利益的理论历史随着社会发展进步而处于不断变化之中，这也印证了公共利益是典型的不确定性概念，但是，正是这种变化，使得人们对公共利益的认识得以升华，社会制度也逐日完善。不可不说，无论是哪一类学派观点，都不否认公共利益在政治、社会和法律等领域中的重要作用，公共利益的研究在社会的各阶段都意义非凡。
二、与相关概念的辨析
公共利益的不确定性除了表现在概念上外，其外延也是处于不断变动的表现，我们可以对公共利益和相关概念进行对比，进一步认识公共利益的含义。
第一，公共利益和私人利益。对于这一组概念，单纯可以看出它们的差异在于主体的不同，公共利益是针对社会大多数人来讲，而私人利益明显是针对个人而言，虽然“公”、“私”分明，但在界定公共利益的过程中不难看到它与私人利益之间关系的思考。有学者认为两者是对立关系，如乌尔比安的观点，而有的学者则认为两者是包含，如边沁的观点。事实上两者在外延的关系正是一种对立统一的关系，不能隔离也不能重合，其同一性是指私人利益和公共利益可以相互转化，特定条件下具有一致性，而其对立性是指双方并无可能包含对方，沖突是可能存在的。
第二，公共利益和政府利益。在我国，政府所行使的权力来自于人民，行政也是为了人民，从本质上来讲政府是不具有自身利益的，它是人们利益的一种代表。但是，现实生活中政府利益是客观存在的，这是将政府放在管理与被管理关系中而形成的，政府本身需要强大的行政权去管理社会，这种利益就是指的全体行政人员的利益。从该角度出发，不难发现政府的利益可分为合法政府利益和非法政府利益，其合法利益是有助于公共利益的维护而存在，有利于社会稳定，而非法部分则是破坏秩序、侵害公共利益的部分，必须进行处罚，以示对公共利益的救济。
三、公共利益的特点
第一，公共利益具有抽象性。公共利益作为一个典型的学科概念，具有模糊性和不确定性，正如上文所述，无数学者都尝试下定义，但少有一种固定性的表达。在现实社会中，公共利益常常要和一定的物质载体相结合，如环境问题中的公共利益具体为生态污染的解决、大气质量的提高等等，其高度抽象性不言而喻。
第二，公共利益具有社会性。首先，公共利益反映的往往是一群人的利益问题，而人类活动天生具有社会性，如果没有社会这一规定的范围，那幺人的利益也会脱离，不再成为公共利益中的那一类群人。其次，公共利益在不同社会阶段有不同的见解，其研究历史和人类社会变动是步伐一致的，社会的变动产生人们利益的变化，进而公共利益也会随着社会的变化而发生变化，不会超越现行社会制度之上的公共利益选择。
第三，公共利益具有相对性。公共利益常常要和其他相关联概念比较才能稳定，它不是一个绝对的利益范围，在不同条件和情况中，它可以在各种利益群中出现转化。另外，公共利益在地域方面也表现出差异，每个国家的公共利益是从本地实际情况出发，一个国家的公共利益和另一国有可能出现完全相反的情形，或者国际上承认的国际利益问题在其他国家不能实现，公共利益应当充分尊重现实。