《中华人民共和国刑法》第七十八条规定:“被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子,在执行期间,如果认真遵守监规,接受教育改造,确有悔改表现的,或者有立功表现的,可以减刑……”,第八十一条规定:“被判处有期徒刑的犯罪分子,执行原判刑期二分之一以上,被判处无期徒刑的犯罪分子,实际执行十年以上,如果认真遵守监规,接受教育改造,确有悔改表现,假释后不致在危害社会的,可以假释。如果有特殊情况,经最高人民法院核准,可以不接受上述执行刑期的限制。”
减刑、假释是我国有关刑法具体运用的两项重要内容,充分体现了我们党和国家一贯坚持的对犯罪分子实行惩罚与改造相结合的方针政策。减刑、假释如果运用得当能够有效实现改造罪犯的目的,对于构建和谐社会有重要意义,如果减刑、假释运用不得当不仅不利于罪犯自我改造,还会直接威胁到社会秩序稳定。所以减刑、假释是检察机关法律监督工作的重要部分之一,《刑事诉讼法》第二百二十二条规定:“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日以内,向人民法院提出书面纠正意见。”第二百二十四条规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督,如果发现有违法的情况,应当通知执行机关纠正。”足见检察机关对减刑、假释实行监督有法可依,但是现实中检察机关对减刑、假释的监督往往是一种事后监督,制约了检察机关介入的时间、途径和空间,极其不利于检察监督的开展。
检察机关对减刑、假释监督工作中存在的问题较为复杂,综合分析如下:第一,司法部2003年5月1日颁布的《监狱提请减刑假释工作程序规定》第十五条规定“监狱在向人民法院提请减刑、假释的同时,应当将提请减刑、假释的建议,书面通报派出人民检察院或者派驻检察室。”监狱机关通过逐级程序研究好向法院上报的提请减刑假释对象后方才“通报”检察机关,对于重要的上报环节检察监督却是一片空白。第二,最高人民法院1998年9月8日颁布的《关于执行中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释》第三百六十五条规定“人民检察院认为人民法院减刑、假释裁定不当,应当收到裁定书副本后二十日内,向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到书面纠正意见后重新组成合议庭进行审理,并在一个月内作出最终裁定。”
法院裁定后,将裁定书送达检察机关审查监督属事后监督,很难有效地发现和纠正法院裁定减刑中的违法现象。因为司法实践中,减刑、假释裁定一经送达立即生效,即使检察机关发现裁定有误,提起纠正意见时已是“人去楼空”难以再行收监。虽然最高人民检察院1998年11月26日的《关于如何使用刑事诉讼法第二百二十二条的批复》规定“人民检察院认为人民法院减刑、假释裁定不当,向人民法院提出书面纠正意见,人民法院重新组成合议庭进行审理作出的最终裁定是发生法律效力的裁定,应当执行。如果人民法院减刑、假释的最终裁定确实违反法律规定的诉讼程序或者在认定事实、适用法律上确有错误,人民检察院仍然可以向人民法院提出书面纠正意见,提请人民法院按照审判监督程序依法另行组成合议庭重新作出裁定。”《人民检察院刑事诉讼规则》第四百三十一条也作出了类似规定,但是均为事后救济且程序繁琐,整体上检察机关对法院减刑、假释的检察监督近乎于乌有。
第三,法律对减刑、假释检察监督的规定可操作性不强。法律仅规定检察机关对减刑、假释具有监督权,但如何进行对减刑、假释监督,如何保障对减刑、假释监督效力没有具体规定,检察机关向监管场所及人民法院提出的正确的减刑、假释监督意见不被采纳怎么办?提请给谁减刑、假释由监管机关拍板,最终是否给予减刑、假释由法院拍板,都是缺乏监督的“一家之言”,究竟如何切实保证检察监督全程充分介入?如何有效制约对减刑、假释的决策权?现行的减刑、假释的提请权由刑罚执行机关行使。减刑、假释这一刑罚变更程序在刑罚执行机关与法院之间运行是建国初期的法律确认并沿用至今的。随着行刑制度的法治化的进程,刑罚变更执行中公开、透明越来越引起全社会的关注,减刑、假释这一刑罚变更执行的程序也在不断创新,听证制度的创立和试行就是明证。但这些还没有从权力运作的规律来思考问题,忽视了权力运行的制衡。从效率角度来考虑问题,诉讼的环节少效率就高,我国的减刑、假释程序可能与此有关。但是因没有相应的制衡机制,难免会出现一些不良情况,影响刑罚执行的法律效果。首先,在减刑的比率上没有必要的调控机制,除重大立功表现必须依法减刑的情形外,“可以减刑的情况”如何控制没有一个统一的标准,减刑的比率不尽统一。其次,减刑的考核标准不统一,从而导致呈报减刑的余地增大,监狱提请减刑权选择余地过大,容易滋生腐败。再次,检察机关的监督处于局外监督,只是事后提出纠正意见,没有程序上的控制力,监督也只是劝告式的监督,没有约束力。
在微观上解决以上弊端的方法比较多,但是拘泥于一些细节上的修补,不能在根本上完善检察机关对减刑、假释的有效监督,必须探索宏观上完整的理论模式。笔者认为检察机关审查起诉的诉讼监督职能发挥较为充分,程序完备,介入及时,监督有力,真正保障了检察机关在监督中的话语权,应该寻求减刑、假释的司法行政审批化向刑事诉讼化转变,刑罚执行机关认为罪犯应当减刑、假释时,须制作减刑、假释意见书,连同有关材料移送人民检察院审查,人民检察院如果认为不应当提请减刑、假释,或者减刑的幅度需要改变,或者减刑改为假释,假释改为减刑等,应当提出意见并将考核材料退回刑罚执行机关。对于不予减刑、假释的,刑罚执行机关认为有错误的,可以要求人民检察院复议,如果意见不被接受,可以向上一级人民检察院提请复核。上一级人民检察院应当进行复核并通知下级人民检察院和刑罚执行机关执行。检察机关提请减刑、假释后,人民法院应当受理并依法作出裁定。人民法院审理减刑、假释案件可以采用书面审,而对于减刑幅度大,以及人民检察院建议开庭审理的案件等,人民法院可以采用开庭审理的方式进行。开庭时拟被减刑、假释的罪犯参加庭审,罪犯委托的律师也可以参加。人民法院作出的裁定应当直接送达提请减刑、假释建议的人民检察院,人民检察院认为人民法院的裁定有错误的可依法提出纠正意见,要求人民法院重新审理,对于人民法院重新作出的维持裁定,人民检察院仍然认为有错误的,可以通过上级人民检察院向上一级人民法院提出抗诉,要求上一级人民法院予以纠正。减刑、假释的提请权由人民检察院来行使,主要原因如下:第一,完整的公诉权应当是有罪的追诉权与悔罪的减刑、假释的提请权。
追诉犯罪时需要公诉权来启动审判权,裁判被告人的刑事责任,对罪犯加刑时,需要公诉权再次启动审判权,对又犯罪的罪犯加重刑罚。当罪犯表现好或者有立功表现需要减刑或者假释时,同样需要公诉权介入,如此,所有刑罚执行变更活动都纳入公诉权的调整范围,使公诉权不仅在增加刑罚中发挥作用,而且在减轻刑罚中也发挥作用。第二,实践中,人民检察院对减刑、假释的监督往往是事后监督,法院裁定后,人民检察院才对法院已经作出的裁定进行审查,发现有错误的才能提出纠正意见,不能介入事先的提请程序和审判程序,使得监督滞后。而刑事诉讼法第八条规定了人民检察院对刑事诉讼活动依法实行监督。减刑、假释是重要的诉讼活动,理当接受人民检察院的监督,而且是全过程的监督,绝不能是事后“监督”。人民检察院的监督工作需要程序作保障,只有参与到诉讼程序中,才能了解、掌握诉讼进程,及时开展监督,否则难以达到立法设计的监督效果。第三,“监狱上报减刑、假释案件时,法院与监狱实质上是变相‘行政审批关系’,带有体制上的根本缺陷。”为克服这种缺陷,刑罚执行机关和审判机关早进行了一系列的改革和探索,如公示和听证试点。公示和听证虽然可以解决减刑、假释的阳光作业的问题,但并没有一个无利害关系的机关或者个人介入并有权对诉讼的进行监督,因此,减刑、假释的实践呼唤检察机关的介入。检察机关对减刑、假释,通过行使公诉权进行监督,不仅是必要的也是可行的,因为检察机关在全国的监管单位都设有专职的检察人员,这是一支司法专业化队伍,他们长期工作在监管一线,与监管人员和在押的罪犯接触,便于接受在押罪犯的控告,举报和申诉,为检察机关准确行使减刑、假释的提请权提供了人员保障。当然,此种监督模式可以先行试点,待积累经验后逐步拓展,检察监督由“事后”到“事中”的前移是提高减刑、假释案件质量的必由之路,也是检察机关加强法律监督维护公平正义的职责所在,相信通过检察监督理论与实务的不断创新完善,一定能够确保减刑、假释公正有效,取得最佳法律效果。另外,人大常委会已授权“两高”对实施宪法、法律中出现的亟待解决的问题行使司法解释权,对下属机关有指导作用和约束力。但是,在减刑、假释问题上既没有“两高”的联合司法解释,更无公安部和司法部参与联合制定的法规,因此,由“两高”与公安部以及司法部联合发文实属必要。
1997年10月28日,最高人民法院通过了《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》,2008年2月,最高人民检察院也发布了《人民检察院监督检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》、《人民检察院监外执行检察办法》等,但是它们几乎是自成一派,各执一词,而且也没有公安部、司法部的参与。另外,中央五部门《意见》中涉及到“假保”问题,但是,主要规定了对它们的交付执行、执行中的监管及检察监督,而对减刑、假释的适用与制约这一关键所在却只字未提。现实中,减刑、假释的处理属“敏感区”,常有权力寻租的违法现象产生,因此,“两高”和公安部以及司法部针对实践的需要,应当及时联合制定司法解释以使检察机关对减刑、假释的监督常规化。