2016新疆塔城地区风电产业效益及税收情况调研报告
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新疆塔城地区风电产业效益及税收情况调研报告
近年来，全球石油、煤炭等石化能源的资源压力加剧，相关产业状况出现较多问题。新能源产业作为衡量一个国家和地区高新技术发展水平的重要依据，也是新一轮国际竞争的战略制高点，世界发达国家和地区把发展新能源作为顺应时代潮流、推进产业结构调整的重要举措。与此同时，我国适时调整发展思路，加快新能源开发利用，推动非石化能源发展，提出区域专业化、产量聚集化的方针，大力规划和发展新能源产业，风能作为一种清洁的可再生资源，发展前景广阔。《能源发展战略行动计划2014-2020年》指出，到2020年我国风电装机达到2亿千瓦、光伏装机达1亿千瓦左右。
一、“六大关键词”表明2015年全国风电“风头正劲”
2015年，全国风电产业继续保持强劲增长势头，全年风电新增装机容量3297万千瓦，新增装机容量再创历史新高，累计并网装机容量达到1.29亿千瓦，占全部发电装机容量的8.6%。2015年，风电发电量1863亿千瓦时，占全部发电量的3.3%。2015年，新增风电核准容量4300万千瓦，同比增加700万千瓦，累计核准容量2.16亿千瓦，累计核准在建容量8707万千瓦。
(一)“背后推手”
一直以来，风电行业快速发展的背后都离不开政府的大力支持。2015年，国家显示出大力发展风电等清洁能源的信心，大力发展风电不仅被写入国务院政府工作报告中，同时，风电管理也更加科学。国家能源局不仅将地方风电消纳情况纳入地方政府风电管理考核，并发文推进风电并网消纳，风电开发方案管理工作也在进一步完善中。
(二)“一亿千瓦”
根据官方发布的消息显示，2015年一季度，全国风电新增并网容量470万千瓦，到3月底，累计并网容量10107万千瓦，这正式标志着我国提前完成风电“十二五”并网装机一亿千瓦的规划。
(三)“弃风限电”
2015年全国弃风限电形势进一步恶化，并在经济进入新常态后呈现出一些新特点。国家能源局发布的数字显示， 2015年，全年弃风电量339亿千瓦时，同比增加213亿千瓦时，平均弃风率15%，同比增加7个百分点，其中弃风较重的地区是内蒙古(91亿千瓦时、弃风率18%)、甘肃(82亿千瓦时、弃风率39%)、新疆(71亿千瓦时、弃风率32%)、吉林(27亿千瓦时、弃风率32%)。
(四) “电价下调”
2015年12月24日正式发布《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》，决定适当降低新建陆上风电和光伏发电上网标杆电价。对陆上风电项目上网标杆电价，2016年、2018年一类、二类、三类资源区分别降低2分钱、3分钱，四类资源区分别降低1分钱、2分钱;对光伏发电标杆电价，2016年一类、二类资源区分别降低10分钱、7分钱，三类资源区降低2分钱。
(五) “海上风电卡壳”
与陆上风电的爆发式增长相比，我国海上风电发展相对迟缓，在陆上风电提前完成“十二五”规划目标时，海上风电最终也没能完成《可再生能源发展“十二五”规划》的既定任务。按照规划，到2015年底，我国将建成500万千瓦海上风电，但实际上，只完成了1/10左右。现实和理想之间的差距，成为我国风电产业发展的痛点之一。
(六)融资难问题日益凸显，民营风电占比增加
官方披露的信息显示，在“十二五”风电第五批拟核准项目中，民营企业的项目容量占比已达到10.7%，超过地方国有企业和部分央企。这一数字的背后正揭示风电行业的另一现状——对于占比逐步增大的中小企业而言，上游中小供应商和下游中小风电场投资商得不到足够的金融支持，中小民营企业面临多项可再生能源项目融资难题，主要表现为：重主体、轻债项;重历史、轻预期;强制资本金比例;项目融资品种单一等。
二、塔城地区风电产业基本概况
城地区处于中纬度欧亚大陆腹地，尤其是北四县常年多风。风能资源丰富区主要分布在加依尔山、巴尔鲁克山之间的塔额盆地及玛依塔斯地区，年平均风速在5.9m/s以上，部分地区大于7.9m/s，年平均风能密度达742w/m2。塔城地区有效风速出现频率较高，且风力资源具有分布范围广、平均风速高、空气清洁度高、稳定性较好等特点。
2015年，塔城地区并网装机容量达到61万千瓦时，按照2014年塔城地区风电发电设备平均利用2400小时计算，塔城地区满负荷上网电量应达到146.4亿千瓦时，实际上网电量102.5亿千瓦时，弃风43.9亿千瓦时，弃风率为29%。按照目前执行的上网电价0.58元/千瓦时和行业税负测算，塔城地区风电企业减少利润25.5亿元。
三、风电企业享受税收政策及效益分析
(一)国家对风电企业的有关优惠政策。
根据国家对新能源企业的税收优惠政策以及地方政府的扶持，风电企业执行的税收优惠政策主要体现在增值税和所得税：
1、增值税税收优惠方面：
(1)电力销售收入执行《中华人民共和国增值税暂行条例》，增值税税率为17%。风电企业根据《关于固定资产进项税额抵扣问题的通知》(财税〔2009〕113号)规定：“机器、机械、运输工具类固定资产只要用于增值税应税项目，其购进货物或劳务的进项税额就可以抵扣销项税……”，享受增值税进项税抵扣政策。
(2)根据《关于资源综合利用企业及其他产品增值税政策的通知》(财税〔2008〕156号)，利用风力生产的电力所得的增值税实行增值税即征即退50%的优惠政策。
2、企业所得税税收优惠方面：
按照《中华人民共和国企业所得税法》，企业所得税基本税率25%。风电企业执行以下优惠政策：
(1)财政部、海关总署、国家税务总局联合印发《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》(财税〔2011〕58号)“自2011年1月1日至2020年12月31日，对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。”风电和水电企业享受此项政策。
(2)国家税务总局《关于实施重点扶持的公共基础设施项目企业所得税优惠问题的通知》(国税发〔2009〕80号)对居民企业(以下简称企业)经有关部门批准，从事符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》(以下简称《目录》)规定范围、条件和标准的公共基础设施项目的投资经营所得，自该项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。风电企业自经营期开始，所得税享受“三免三减半”的优惠政策。即企业减半征收期间执行7.5%的所得税税率，减半期结束到2020年12月末执行15%的所得税税率。
(二)风电企业经营期间税收情况
1、增值税：风电企业建设期投资主要是固定资产投资，一期4.95万千瓦项目享受抵扣政策资产约38000万元，占总投资的95%，增值税进项税抵扣额约6400万元，按企业目前发电量计算，年销项税额1200万元，则年抵扣增值税(进项税)1200万元，抵扣期约为6年。抵扣期结束后，按年均应缴增值税1200万元(地方口径300万元)计算，即征即退50%实际每年减免600万元(地方口径150万元)。附加税：城建税按应缴流转税税额的5%计征、教育费附加按应缴流转税税额的3%计征、地方教育费附加按应缴流转税税额的2%计征。以上三项附加税根据主税抵扣或减半征收的应税额度计征，即：因增值税的`优惠减免政策，附加税也相应随之减免。
关于电价0.33/度不作为计税依据的规定(注：2013年2月起，根据“国家税务总局公告2013年第3号”关于中央财政补贴增值税有关问题的公告“按照现行增值税政策，纳税人取得的中央财政补贴，不属于增值税应税收入，不征收增值税”。即从2013年2月起，各风电企业含税收入按0.25元计算，补贴0.33元部分不再作为计税收入。)如果执行此项规定，按一期4.95万千瓦装机容量，年有效发电1.22亿度计算，0.33元/度不做计税依据，年影响减少增值税585万元，按50%即征即退，影响增值税293万元，从而是风电企业增值税进项税抵扣期将有原来预计的6年延长至10年左右。2013年7月财政部下发：“《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》(财建〔2013〕390号)规定：可再生能源发电企业根据实际取得的可再生能源发电销售收入向供电企业开具增值税专用发票。”，即风电企业仍按0.58元/度作为增值税计税依据，电价补贴对增值税延长纳税期的影响问题不再存在。
2、企业所得税：按一期4.95万千瓦项目平均年利润3000万元计算，三年免征期间企业每年减免750万元(地方口径300万元);三年减半征收期间按7.5%征收，企业每年实际缴纳企业所得税225万元(地方口径90万元)，减免525万元(地方口径210万元)。三免三减半政策到期后减按15%税率征收，每年缴纳企业所得税450万元(地方口径180万元)，每年减免300万元(地方口径120万元)。优惠期结束，自2021年起，若国家对设在西部地区的鼓励类产业企业没有新的优惠政策，则风电企业按25%征收所得税，每年应纳所得税750万元。
(三)风电项目效益分析
1、从经济效益看：由于风力发电企业同时享受多项产业优惠政策，企业投资收益非常可观。一期风电项目在正常发电情况下，年利润约为3000万元，由于企业运营的特殊性，一期风电项目所需人员在10人左右，管理费用相对较低，企业运营成本主要为设备折旧，约占运营成本的75%。因此风电企业对地方政府税收及提高就业率方面的贡献明显偏低，对地方经济的贡献主要体现在项目创造的GDP等经济指标。
2、从持续经营看：后期，风电企业的效益将呈现逐年下降的趋势。风力发电企业投产后，前几年主要的成本费用是设备折旧费和财务费用，但是随着项目运行时间的增长，设备材料费和维修费会逐渐增加。在风电项目高速发展的情况下，送出和消纳能力未有效解决之前，时段性限制上网的可能性在不断加大,限电“弃风”问题依然会较为突出。在售电量持续平稳发展或下滑的情况下，受运营成本逐渐增长的因素的影响，会出现风电企业在经营初期效益极高，随着时间推移，企业效益呈下滑趋势，由于税收优惠政策享受时限较长，待企业按正常税率征收所得税时，企业的效益与投产初期已有很大的差别，地方税收利益也将随之受损。
四、存在的主要问题及影响
目前，在国家激励性政策引导下，风电企业投产运营期间收益可观，但是受电力送出和就近消纳能力的限制，风电弃风率未得到有效改善，对风电企业的发展形成制约。受以上因素影响，风电企业对地方财政收入贡献率普遍较低。具体表现如下：
(一)风电技术开发能力较弱
大部分整机企业在最初都是购买图纸直接生产，在消化吸收引进技术的基础上实现真正的创新和突破，这需要大量的基础研究、科学实验和长期的经验积累。部分厂家片面追求机组单机容量大、新机型下线速度快、急于批量安装，而对引进技术的消化吸收和再创新能力、产品质量重视不够，对风力发电机组整体设计、载荷优化计算控制策略优化、并网性能等核心技术掌握不够，导致部分风电机组质量不稳定，出现了多起严重风力发电机组质量事故，成为风电发展的隐患。
(二)风电场的限电、窝电现象没有消除
由于近年来，新疆风电开发过于集中，受现有电网网架送出能力影响，风电被限输出。加之新疆地处北方，系统峰谷差较大、系统调峰能力有限，风电在电网低谷时段参与系统调峰。由于局部地区电源相对于用电负荷严重过剩，即使在电网负荷高峰时段，风电仍无法全部消纳。
(三)配套电网建设速度滞后于风力电站建设速度
塔城地区辖区内2013年度以前基本全部为火力发电，电源结构单一，调峰手段有限。风力电站接入电网后，由于风力发电固有的间歇性和波动性,在风电规模占电网负荷比例超过15%后，电网的可靠性会降低,保证电网运行的成本也会增加。对电网的调度和运行方式、频率控制、电压调整、潮流分布、电能质量、故障水平和稳定性等都会产生影响。随着风电场装机容量的增加,以及风电装机在某个地区电网中所占比例的增加, 目前的配套电网已经不能满足大规模风电接入，已经成为风电并网的制约因素。
(四)风电政策和冬季供暖等因素限制风电企业发展
受经济放缓因素影响，企业用电量大幅下降，而发电装机容量在逐渐增加，也相应导致风电的减少。国家对于风电的政策也相应发生转变，由原来的要求电网企业无条件全额收购风力发电量，到目前的限定企业发电额度。托里县冬季寒冷、无霜期较长，为确保冬季供热稳定，进入供暖期后对热电联产电厂采取了优先和满负荷发电的措施，而冬季又是风电企业的发电高峰期，对风电企业的限电比较普遍。
(五)税收管辖权缺失，主管税务机关管理职能难以实现
目前，成立的风电企业大多属于国家大型电力企业，这些企业的登记注册地点大多在乌鲁木齐甚至北京等地、仅有个别纳税人在本地注册了分公司，在生产经营登记注册的，财务核算方式大多采取总部统一核算方式。造成税务机关难以对其账务核算情况进行监管，日常管理职能难以实现，税收风险较大。
(六)电力消纳能力制约企业发展问题
由于自然风存在季节和昼夜变化性的显著特点，风力发电具有反调峰的特性，在冬、春季和夜晚用电负荷处于低谷的时段，往往风能资源却较为丰富，如无法解决电力消纳问题，将造成严重的“弃风”现象。不仅造成了风资源的浪费,也给风电企业造成巨大的经济损失，使企业投资风电的积极性大受影响。
五、风电产业发展建议
(一)提高风电建设准入标准
风电产业的迅猛发展，吸引了包括国有电力集团、地方企业、民间企业的资产投入，受资金规模、引进设备、技术水平的制约，各个风电项目之间存在着不同的差异，在已建成的风电机组中，存在着未经检测认证、不符合技术规定的机组并网运行，给电网系统的安全运行带来了隐患。
(二)完善配套电网建设
加大电网建设力度，做到风电场和电网建设同步规划，同步建设。风电接入电网距离少则几十公里，多则一、二百公里以上，不但需要加大500千伏主网架的投资，而且需要进一步加强电网结构的改造。电网建设要与风电场建设同步，甚至是先于风电场建设。
(三)鼓励创办法人企业
风力发电企业要在当地注册登记、当地保险、贷款、核算。实行就地经营，就地办证、就地核算，就地纳税。不能创办法人企业的，也要将税收留在本地。
(四)积极探索风电企业管理新思路
面对风电企业征管难的问题，加强税收征管，创新管理模式，应对税收新情况的挑战。要以提高纳税人依法纳税意识为基础，以严格管理为手段，建立多部门协调互动的综合治税网络，不断强化和完善征管措施，堵塞征管漏洞。要积极开展风电企业纳税评估，探索风电企业地方税收管理新思路，力求在风电企业增值税、企业所得税管理上实现新突破。
(五)风电企业占用土地面积的确认问题
根据《中华人 民共和国城镇土地使用税暂行条例》第三条规定：“城镇土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据”，但新地税发〔2005〕178号中规定：“二、鉴于风力发电厂生产经营的特殊情况，对于风电机组占地按每台机组3200平方米(40×80米)征收城镇土地使用税。对风力发电厂办公、生活、生产维护用房占地按规定征收城镇土地使用税。三、除上述办公、生活、生产维护用房占地和风电机组占地外，其他风电厂保护用地暂免征收城镇土地使用税。”一定程度上增加了企业税负，建议能对相关政策进行调整。
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