省级示范小城镇建设调研报告

时间：2023-02-26 11:01:29 调查报告我要投稿

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省级示范小城镇建设调研报告

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省级示范小城镇建设调研报告

　　省级示范小城镇建设调研报告

　　小城镇作为工业化、城镇化、农业现代化同步推进的重要节点，是实现城乡统筹的重要融和点，从安顺实际来看，加快推进小城镇建设，对于坚持科学发展、奋力后发赶超，与全国同步全面建成小康社会宏伟目标更具特殊的重要的意义。为深入贯彻落实国发2号、黔党发15号文件精神和进一步实施城镇化带动战略，切实把小城镇建设培育成为全市县域经济发展的新载体，发挥好示范小城镇的带动作用，2013年5月下旬至6月上旬，安顺市人大常委会调研组，就安顺市三个省级示范小城镇建设工程，深入到平坝县夏云镇、西秀区旧州镇、普定县白岩镇进行了专题调研，形成本调研报告。

　　一、安顺市省级示范小城镇建设基本情况

　　两年多来，通过省、市、县、镇共同努力，安顺市纳入省级的示范小城镇建设取得了较快发展，规划布局逐步规范合理，基础设施建设步伐逐步加快，城镇功能逐步配套，小城镇的吸引力和辐射能力逐步增强。6月5日，安顺市三个省级示范小城镇在参与全省“5个100工程”的考核中均获一等奖，旧州镇排全省第二名、白岩镇和夏云镇分别排第五名、第六名，专项资金竞争全部获一等奖。可以说第一阶段的工作具有起步较快，发展势头较好，竞争力较强，推进力度较大，阶段工作成效明显等特点。

　　(一)高度重视，加强领导，强化政策、措施支持力度

　　2012年10月，安顺市委、市政府成立了小城镇建设发展工作联席会议制度，先后出台了《中共安顺市委安顺市人民政府关于加快推进小城镇建设的实施意见》、《安顺市市直部门(单位)对口帮扶支持小城镇加快发展方案》、《安顺市人民政府办公室关于进一步加强村镇规划建设管理工作的通知》等文件，从政策指导、组织保障、工作措施等方面进行了安排部署，为全面推进全市示范小城镇建设奠定了良好的组织基础、提供了政策保障。

　　(二)注重规划编制，坚持规划引领小城镇科学、规范建设发展

　　近年来，三个省级示范镇分别结合各自实际和发展特点，组织编制或修编了总体规划，促进了小城镇建设健康有序发展。

　　(三)产城互动，项目支撑，小城镇建设活力日渐显现

　　各镇立足提升镇域经济实力，从当地实际出发，坚持宜工则工、宜商则商、宜农则农的原则，注重引进项目，培育特色产业，促进了小城镇建设的可持续发展。如夏云镇充分发挥厂场聚集，交通区位、工作基础、起步较早等优势，县、镇两级加大招商引资力度，截至目前已签约企业65家，投产14家，初步形成了以产兴城、以城促产、产城互动的良好发展态势，城镇化率达到42.5%。

　　(四)突出重点，加快基础设施建设，不断提升小城镇基本公共服务能力

　　按照贵州省省级示范小城镇建设的要求，各镇认真抓好“8个1”、“8+3”工程建设，取得了初步成效。截至6月底，三个省级示范小城镇已建成项目23个，完成投资71484万元;在建项目9个，拟投资54244.8万元，已完成投资16600万元;建成保障性住房533套29074平方米，在建633套。随着一大批基础设施项目的相继建成和投入使用，三个省级示范小城镇的城镇功能、承载能力、集聚能力、生态环境承受能力将得以进一步释放，城镇的可持续发展能力将进一步增强。

　　(五)注重土地收储，为小城镇建设奠定了发展空间

　　目前，夏云镇已完成土地收储5000余亩，白岩镇完成土地收储2000余亩，旧州镇也启动了新一轮的项目建设用地收储工作。

　　(六)明确责任，强化管理，努力提升小城镇建设品位

　　各镇积极推行小城镇精细化管理，分别成立了工业园区管理、市场管理、绿化管理、卫生保洁等队伍，加强了小城镇卫生保洁、道路绿化等环境管理和建设工作。认真抓好城镇和农村拆违控违工作，有效巩固了小城镇建设所取得的初步成果。

　　二、制约小城镇建设的困难和问题

　　从调研情况看，安顺市三个省级示范小城镇建设工作目标明确、措施得力、推进迅速，取得了初步成效，积累了一些好的成功经验和做法，但在实际工作中仍然存在着一些制约因素和需要进一步加快研究解决的问题。

　　(一)对加快示范小城镇建设的认识有待进一步提高

　　在调研中，各地普遍感到，在示范小城镇的建设推进中存在着“两头热、中间冷”的问题。在实际工作中，各地处于慢不得、快不了的“单打独斗”的“尴尬”境地。一是少数领导干部和有关部门对小城镇建设的重大意义认识不够，在机遇面前缺乏紧迫感和责任感，有职责、无行动，积极作为、主动作为缺失，有的政府职能部门相互沟通、协调、配合不够，没有真正形成推进示范小城镇建设的整体合力，在有关政策落实上行动迟缓，没有充分发挥已有政策的应有作用;部分基层领导干部在小城镇的开发建设、管理上也缺乏经营理念，对小城镇规划、建设、管理的科学理论、相关知识和先进经验学习不够;二是在三个省级示范小城镇建设的发展定位上有局限，系统研究不足。由于省级示范小城镇建设有硬性规定动作，加之认识还不尽统一，时间紧、难度大、困难多，客观上存在着保阶段任务完成，保在轮次考核中不出局等当前“利益”的维护，导致在如何充分发挥各自的潜在优势，特色亮点的打造，既立足当前，更注重长远的发展等方面思考不多、不深，重“造城”，“化地”不“化人”的倾向较突出，特别是对如何实现农业转移人口逐步真正实现市民化这一城镇化核心问题的认识、路径、措施缺乏应有思考和探索;三是在指导三个省级示范小城镇的过程中，不同程度存在着一般性要求、布置多，深入实际破解难题少的现状，在认识上还没有完全形成千斤重担层层挑，齐心协力牵手跑的共识，特别是有的职能帮扶部门仍处于“休眠”状态，没有把推进省级示范小城镇建设当成部门的事、重要的工作来认真对待，有文件没对照，有要求没落实，把主要精力过分集中在本部门的挂帮“点”上，对面上工作的指导不到位，在部门职能职责覆盖上存在着重“点”、轻“面”的现象。此外，由于各镇经济发展水平还较低，相关政策的宣传、动员面还不够广，加上小城镇建设工作开展时间不长，广大群众还未切实感受到小城镇建设的重要性，全社会关心、支持和参与小城镇建设的氛围还不浓厚。

　　(二)规划编制滞后，城镇功能定位和特色不明显

　　目前，三个省级示范小城镇总体规划基本编制完成，在规划上的投入也不少，但由于小城镇发展速度较快，加之形势和环境处于较快的“动态”之中，导致原有的规划与实际发展中的需要衔接不够，规划滞后和质量不高的问题仍不同程度存在。有的小城镇规划定位不准确、功能不明晰，个性彰显不突出。

　　(三)建设资金匮乏，融资能力弱，制约因素较突出

　　省级示范小城镇建设的发展规模及要求对资金需求较大，但目前仍是政府部门投资占主导地位，筹资渠道单一，在政府投资不足的情况下，缺乏有效的吸引社会投资机制。部分镇虽成立了投融资公司，但由于达不到金融机构的要求，没有发挥应有的功能。能够支持小城镇基础设施建设的银行中长期信贷资金很少，上级扶持小城镇发展的专项资金规模较小，目前各示范镇已争取到的各类资金还远远不能满足当前及今后的发展所需，特别是各类基础设施建设和项目的前期工作经费缺口较大。白岩镇甚至是由镇党政班子成员和部分干部通过五户联保的形式向银行贷款来作为基础设施建设和项目的前期工作经费，个中困境可想而知。

　　(四)用地指标等要素保障不足、征地难度大与土地使用率低并存的矛盾制约了小城镇的发展速度

　　一是用地指标未体现向示范小城镇倾斜，用地指标与发展需要之间矛盾突出。如旧州镇2013年计划建设用地600亩，但用地指标只有80亩，相差甚远。二是补偿标准与周边市、州补偿标准不统一以及由于不同项目补偿标准不一，存在同地不同价的情况。如夏云镇征地补偿每亩34020元，而相邻清镇市每亩补偿47500元;白岩镇同一地块中缅石油管道与安顺供水二期工程征地补偿标准不统一，导致征地难度加大。三是失地农民就业安置和社会保障机制不健全以及有关政策落实不到位。如平坝县被征地农民征地时年满16周岁未年满60周岁参加新农保或征地后农转非人员参加城镇居民养老保险给予15年缴费补助〖黔府发(2011)26号、安府办发(2012)27号〗政策未落实;平坝县出台的7%安置地政策落实不全面，当地群众有顾虑。上述种种原因造成的征地难影响了小城镇建设发展速度。

　　(五)部分企业项目土地使用率低，企业土地占款比重大，资金周转困难

　　如平坝县夏云工业园区部分企业土地使用率均达不到相关要求(固达线缆公司征地120.7亩，实际用地20亩;奇博胜机电公司征地50亩，实际用地8亩;双木农机公司征地136.7亩，实际用地14亩)，由于企业大量资金用于征地，经营生产受到影响，投产达产率也较低。据平坝县发改局负责同志介绍，园区内的项目土地利用率平均仅为30%--40%左右，闲置现象严重。

　　(六)小城镇建设的相关配套政策尚不完善，已有的政策落实不到位

　　安顺市委、市政府出台的一系列优惠和扶持政策,未得到有效落实。如三个示范小城镇建设市级补助资金除夏云镇外，旧州、白岩两镇截止调研结束时均未到位，西秀区承诺配套的500万经费也未到位;调研中，有的乡镇反映，在申报建设项目时，个别市直部门服务帮扶意识不到位，致使有的项目争取落实困难。同时，所到镇普遍反映，在推进示范小城镇建设中，市直帮扶部门和联席会议制度相关部门作用发挥不大。如帮扶三个镇的市直部门均未安排人员到镇帮扶，提供指导等。这些都在一定程度上挫伤了基层干部积极性。调研中感觉他们在实际工作中确实面临着一些困惑和无奈。

　　(七)小城镇建设的体制、机制、政策等有待完善

　　现有一些体制机制和政策措施相对滞后，难以适应当前小城镇建设管理要求。乡镇政府是小城镇建设的前沿指挥所，但在实践中未研究赋予示范小城镇先行先试的政策和空间，各镇受传统体制下人权、财权、事权的制约，调控能力弱，工作推进难度大，对小城镇的发展总感到力不从心。从此次调研中我们感到，小城镇“建设上缺钱、管理上缺人、执法上缺权”是普遍现象。

　　(八)机构职能不健全，缺乏小城镇建设管理机构和专门人员

　　由于镇一级在已经结束的新一轮乡镇机构改革中，没有设置村镇建设管理机构，但从当前发展任务和要求来看，对规划建设管理等方面的工作量越来越大，专业要求也越来越高，特别是既懂管理又懂规划建设的专业人才更加缺乏，去年市里就下文要求建立的机构及人员编制至今尚未落实，导致“党政替代”现象较为突出，已不适应加快推进小城镇建设发展的需要。

　　三、对进一步抓好全市省级示范小城镇建设的建议

　　小城镇建设是解决“三农”问题，实现城乡统筹的必然途径，是实现全面建成小康社会目标的重大战略举措。进一步抓好安顺市省级示范小城镇建设，从市级层面要顺势而为，乘势而上，对全市省级示范小城镇建设要进一步理清发展思路，明确功能定位，探索实现路径，采取有针对性的措施推进省级示范小城镇加速发展。要针对存在的问题梳理分类，对能立即解决的要限时解决，对需要支持，经过努力才能办到的要明确责任部门和办理时限，对需要创造条件和一定时限才能办到的要积极创造条件，尽快解决，切实做到心中有数，有的放矢。为此，特提出如下建议。

　　(一)大力解放思想、深化认识、准确定位，确保安顺市三个省级示范镇在全省的领跑位次

　　全市各级各有关部门要把抓好省级示范小城镇建设工作作为检验开展“解放思想，十破十立”活动成果的试金石。一是要深化三个省级示范小城镇不仅是全省的示范小城镇，更是全市的示范小城镇的认识，树立打造精品、极品的思想认识和发展定位，紧紧抓住省级示范小城镇建设的历史性机遇，摈弃“常规抓、抓常规”的工作模式，以“抓铁留痕、踏石留印”的韧劲和狠劲，确保安顺市的三个省级示范小城镇建设工作能在较短时间内取得明显成效，力争成为全国有影响、全省一流、全市的标杆。二是要进一步加大对建设发展小城镇的重要性和现实意义宣传的广度和深度，充分调动提高广大群众建设小城镇的积极性和参与度，发挥居民群众在小城镇建设过程中的主体作用，真正形成上下同心，职能部门给力，当地群众广泛参与、关心、支持小城镇建设的良好氛围。

　　(二)要下决心统筹资源，集中力量，抓重点、抓亮点，打造典型。一是要集中力量抓

　　在现有领导小组基础上，明确一名市级领导集中精力抓，并配备专职人员负责此项工作，加大协调、指导、研究的力度。二是要认真分析全市省级示范小城镇工作在全省“5个100工程”中具有的优势与存在的突出问题，切实找准工作抓手，提高解决问题的针对性和实效性;三是要进一步强化部门职责，以更大的决心和勇气集中力量办大事，统筹各级各有关部门的资源，在项目、资金和其他发展要素上进一步向省级示范小城镇倾斜，真正做到抓一点亮一点，抓一线亮一片，使全市三个省级示范小城镇真正起到示范引领作用。四是要认真研究加快小城镇建设的相关政策，找准政策赋予的发展空间，并大胆放权，激发创新发展的活力。五是要进一步完善“5个100”工程创先争优激励机制，鼓励先进，鞭策后进，以此为导向掀起全市示范小城镇建设你追我赶的工作热潮。

　　(三)大胆解放思想，深化探索，推动制度创新，从体制机制和政策上推动全市省级示范小城镇加快发展

　　一是要用足用好国家和贵州省支持小城镇建设的相关政策，加大推进小城镇建设加快发展的综合配套改革力度，大胆进行制度创新，鼓励、支持示范小城镇在工作机制、土地利用、资金筹措、产业培育、公共服务、社会管理等方面进行先行先试，为探索小城镇建设寻求一条具有安顺特色的发展路径。二是对现有小城镇建设政策落实情况要进行梳理、评估和分类，在此基础上进一步完善安顺市小城镇建设方面的现有政策体系，并针对存在的突出问题和主要困难，尽快研究提出解决的措施和办法，确保已出台政策落实的严肃性和实效性。三是针对示范小城镇建设发展遇到的一些突出问题，市级层面有必要出台支持小城镇加快发展的综合配套文件，大力提升小城镇加快发展的社会吸引力、聚集力和影响力。探索试行扩权强镇政策，按照权责一致、依法下放的原则，赋予示范小城镇更多的经济社会管理权限。对涉及小城镇建设的各种审批程序，要转变观念，开辟绿色快速通道，进一步简化办事程序和审批流程，缩短审批时限，提高行政效率，为小城镇建设创造宽松便捷的环境。四是改革户籍制度，降低城镇户口迁移准入条件。实行常住地登记户口原则，逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业户口和非农业户口的新型户籍管理制度，从而建立起有利于农村人口向小城镇流动的户籍管理制度。五是在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，探索制定宅基地换房等政策，鼓励进城农民对土地承包权进行有偿转让，土地向经营大户集中，增强小城镇对农民的吸引能力，引导农村人口向城镇转移，因地制宜解决农村转移人口的生活资料和生产资料，让这部分农民今后的生产有着落，生活有保障。六是改革社会保障制度。扩大社会保险覆盖面，逐步将进城务工农民、失地农民纳入城镇居民社会保障体系，切实解决农民的养老、医疗等社会保障问题，为实现农民工有序转变为城镇居民创造条件。

　　(四)培育产业，明确功能定位，壮大镇域经济，夯实小城镇建设经济基础

　　一是各示范小城镇要在认真总结分析自身资源优势的基础上，立足小城镇现有的资源、交通、工农业状况、市场现状，以发挥资源优势及区位优势为出发点，进行准确的市场定位，或以产业特、或以文化风情特、或以区位特，在突出特色上下工夫，形成比较优势，切实做好产业是城镇化的前提和支撑这篇大文章。二是结合各示范小城镇的不同定位和特点，进一步优化投资环境，抓住沿海发达地区产业和资金转移的机遇，加大招商引资力度，有针对性地吸引各类资本到小城镇投资创业。三是要培育小城镇社会化服务产业，积极引导城市商贸、金融、物流等第三产业开拓农村市场，培育和建设一批具有一定规模和集散能力的农产品、小商品交易批发市场和综合贸易市场，积极发展商品流通、信息、咨询、交通运输、餐饮、旅游等第三产业，为农村劳动力转移创造条件，提供就业平台，搭建起农村人口想进城、有活干、稳得下、能发展的城镇化桥梁，推动城镇化的快速健康发展。

　　(五)突出特色，科学规划，确保小城镇建设健康有序可持续发展

　　一是要立足现实，着眼长远，坚持“高标准、高质量、高水平”规划。要在充分考虑当地经济特点、地缘位置和风土人情的基础上，制定出台能够突出地方民族特色的实施办法，确保规划在实施中的严肃性。二是小城镇建设规划要突出土地生态环境协调意识。要围绕保护和改善生态环境、保障土地资源可持续利用的目标，坚持走集约、绿色、低碳的新型城镇化道路。

　　(六)实施土地配置机制创新，妥善解决小城镇用地问题，确保小城镇用地

　　一是要积极盘活存量土地,提高土地利用效率。切实防止和避免“重收储、轻使用”的现象。二是探索适合农村集体建设用地使用权流转特点的流转程序与实现形式，为农村集体建设用地使用权流转提供平台。三是要依据小城镇建设总体规划，从区域经济整体发展的土地需求出发认真考虑城镇布局，严格科学控制小城镇建设用地规模，最大限度控制各种建设用地浪费现象。

　　(七)强化经营城镇的理念，多渠道筹集资金，加快小城镇基础设施建设步伐

　　要用好本地财政资金，用足上级扶持资金，用活民间资金，最大限度破解资金瓶颈，解决“钱从哪里来”问题。一是加大项目争取力度。要结合小城镇特色和优势，充分运用有关优惠政策，想方设法争取国家的扶持，积极向上级争取用于小城镇基础设施项目建设的专款。二是组建小城镇建设投资主体，促进基础设施建设和项目滚动开发。土地依法依规出让形成的收入，可以作为国有资本金投入或入股，吸引社会资金、外资参与组建投资主体多元化的小城镇建设投资公司。具备条件的小城镇建设投资公司，可利用增资扩股、股权转让等方式，吸引各种基金参与小城镇的开发建设。三是引入市场机制加快小城镇建设。以“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，吸引更多投资者带资金参与城镇建设。要大胆尝试和探索将城镇当作资产来经营的理念，坚持市场化运作，不断建立和完善“经营城镇”的新机制。四是营运城镇市政设施，实现滚动开发。把公共房产及道路、桥梁、公路灯杆等市政设施的使用权和经营权推向市场，能卖则卖，宜租则租，放开小城镇基础设施和公用事业投资领域，形成多元化的投融资渠道。

　　(八)积极探索让农民以土地入股等形式参与小城镇开发建设的路径

　　可参照外地成功的经验，结合本地实际探索、试点。这样既可解决失地农民今后的生活来源，又能使农民在融入小城镇的开发建设过程中真正成为小城镇的主人。

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