市城镇化建设的调查报告

　　党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进“四化”同步发展。今年中央经济工作会议也首次将城镇化建设独立提出并作为全年经济工作的六大主要任务之一，要求积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。所以，城镇化将是国家在十八大以后着力实施的重大发展战略之一，把握和利用好这一重大历史机遇，统筹、全面推动我市的城乡建设实现突破发展、科学发展，是我们必须着力认真思考、探索创新的重大任务。

　　一、汉中市城镇化发展基本情况

　　“十一五”以来，在省委、省政府的科学指导下，汉中各级党政和规划建设部门砥砺推进、奋力拼搏，使城镇建设规模由小变大，速度由慢变快，亮点由少变多，城镇化建设取得辉煌成果。据统计，全市累计完成市政基础设施投资150亿元，年平均增长15.2%，是“十五”时期总投资的2.3倍。特别是2010年以来，汉中市委、市政府在深入总结、准确把握市情基础上，提出开展“城镇化重点推进年活动”，从中心城市、县城、重点镇、重点村庄四个层面深入实施“1568”工程，全面掀起了市域城镇化建设的新高潮。截至目前，城镇化重点推进年活动已累计完成投入资金近200亿元，城镇化呈现“规模不断扩大、水平不断提升、产业不断聚集、城镇迅猛发展”的良好态势。截止2012年末，全市城镇人口达到150万人，城镇化率达到41.53%，比“十五”末提高了8.53%。其中50万以上的城镇1个、10万人以上城镇达到2个、5万人以上城镇达到3个，全市城镇建成区面积达到229.8平方公里，并初步形成了中心城市为龙头、10个县级城市为核心、11个省级重点镇为节点、702个农村清洁工程实施村为支撑的城乡一体发展新格局。主要工作包括：

　　——以“做美城市”为目标打造中心城市。按照“双百”城市总体规划确定的“东扩、西进、南优、北移”发展战略，中心城市以大项目运作和大投资注入为突破口，围绕制约城市发展的重大问题和“一江两岸”滨江新区、龙岗新区和城北兴元新区、城东新区等重要区域，强力推进天汉大桥、龙岗大桥、滨江西路、天汉文化公园等一批城建重点项目建设，不仅带动了区域的整体综合开发，同时汉中城市形象、城市品质也得到了迅速提升，为全省城镇化现场会在汉的胜利召开奠定了坚实基础。

　　——以“做强县城”为主线完善县级城市。全市10个县级城市按照省政府确定的县城建设标准，以“畅通工程”、“生态工程”、 “点亮工程”、“文体工程”、“安居工程”为抓手，集中建设改造了一批城市道路、绿地广场，并下大力气完善医院、学校等公共服务设施，加快保障性住房建设，全面提升城市辐射能力和承载水平。活动开展以来，10个县城先后实施重点、重大建设项目160余项，完成投资超过100亿元，城市年均新增建成区面积7.23平方公里、公共绿地182公顷。

　　—— 以“做大集镇”为纽带培育大乡名镇。全市发挥重点镇引导作用，加快集约发展各具特色小城镇。重点扶持南郑县大河坎镇、城固县崔家山镇建设，积极推进铺镇、青木川镇、堰口镇渔渡镇等区域性重点镇，驱动北部秦岭保护发展区和南部巴山保护发展区其他具有区域性节点和纽带功能的中心镇快速发展。同时，以“六个一”建设为重点，抓好一条景观大道、一个休闲广场、一套垃圾和污水收集处理设施、一个文化卫生服务站、一座标准化公厕、一处规范化农贸市场“六个一”项目建设，大力推进集镇基础设施和公共服务设施建设。目前，11个省级重点(示范)镇省定计划项目基本全面竣工，累计完成投资24.7亿元。

　　—— 以“做好社区”为基础实施农村清洁工程。针对广大农村存在的“脏、乱、差”等突出问题，汉中率先在全省实施农村清洁工程，按照“五化”(净化、绿化、硬化、亮化、美化)标准，在农村、社区全面实施“八项任务”(“三通”建到村，步道连农家，“三改”不漏户，民居一个色，垃圾集中收，美化进院落，污水不横流，卫生成习惯)，努力达到“四新”(让居民生活习惯得到新规范、生活环境实现新改善、生活质量得到新提高、生活方式实现新转变)目标，着力改善农村人居环境，提升农民生活质量，统筹城乡发展。农村清洁工程的推进坚持试点先行、示范带动，培育了汉台区新民寺村、南郑县徐庙村等一批先进示范村，营造出“比、学、赶、超、帮”工作氛围。338位市县领导和715个市县部门也认真落实包抓责任，经过努力，首批包抓的702个村庄清洁工程已取得明显成效，全市各交通要道沿线、旅游景点周边等重要节点容貌焕然一新，呈现出“硬化道路四通八达、白墙青瓦和谐农家、绿色庭院美丽如画”的新景象。截至目前，全市累计投入资金(含物资)26亿元，其中市县领导和部门负责人帮助村庄解决困难5000余项，协调帮扶资金5.4亿元，共硬化村庄道路5561㎞，建设连户步道5540㎞，整治污水管渠3520㎞，修建垃圾池7710座，新增绿化面积260万平方米，使用清洁能源16.9万户，整饰建筑物37.5万户。

　　二、我市城镇化建设中存在的问题和矛盾

　　1、城镇体系结构不合理。我市地域面积27246平方公里，基于自然条件和交通环境的制约，市域城镇体系结构不尽合理，人口规模超过20万人的中等城市仅有中心城市一个，10万—20万人的中小型城市为周边的勉县、城固2个县城，10万人以下的8个(其中5万以下4个)，具有较强核心辐射能力和吸纳能力城市较少，且分布不均衡，特别是镇巴、佛坪等五个县城受用地条件制约，其城市发展规模的瓶颈难以突破。而180个集镇中，镇区人口规模在3万人以上的大集镇2个(铺镇、大河坎)、1万人以上的中等集镇仅4个(崔家山、上元观、大安、宗营)，1万人以下的占到总数的96.7%，缺乏中等规模以上、能够带动周边区域发展的首级和中级序列集镇。同时由于资源条件的差异，各城镇性质定位和发展方向也不够清晰、明确，产业结构雷同现象较严重。

　　2、城镇化发展水平不高。截止2012年全国、全省城镇化率分别达到52.6%、50.02%，而我市仅达到41.53%，分别比全国和全省低11.07%、8.49%，在全国全省属中游位置，对照十二五末全省57%的平均水平，差距还比较大。

　　3、城镇发展质量有待提升。一是我市的城镇化的发展滞后于工业化的发展。2011年，全市第一、第二和第三产业增加值占比分别为21.98%、41.32%和，36.70%，其中二产增加值比重高于三产近5个百分点，这说明我们的第三产业特别是生产性服务业如科技、教育、金融服务等的发展速度相对滞后。二是人口的城镇化滞后于土地的城镇化。2011年，全市城镇建成区较2010年净增14.23平方公里，增长率为6.9%，明显高于同期城镇吸纳人口4.5%的增长速度，这说明我们把推进城镇化简单地等同于城市建设，过分注重城市用地规模的扩张而忽视了人口规模的集聚。

　　4、城镇管理水平尚需提高。三年来，在市委、市政府的强力推进下，城镇化建设重点推进年活动确定的“1568”任务已基本完成，各县城和重点集镇包括一些示范村庄的道路、管网等基础设施和公共服务设施、文化教育设施以及垃圾、污水处理设施等等都得到了极大的完善，人民群众的生活环境水平在短期内有了显著提高。但与之相对应的是，我们的城镇管理尚不到位，部分县城和绝大部分的建制镇的管理水平、服务水平还处于初级阶段，脏、乱、差现象比较普遍，离群众的需求、要求还有较大差距。同时，城镇建设缺乏特色意识、精品意识、资源保护与利用意识，盲目追求“高、大、洋、新”，“形象工程”、“政绩工程”对文化资源、风景名胜资源的建设性破坏时有发生。

　　5、促进城镇发展的机制不完善。对于汉中这样一个经济不发达地区，目前我国普遍存在的农民工的权益保障问题、失地农民生计保障问题、农村集体土地征收补偿与流转问题、城乡“二元化”和城市“二元化”问题等等，对城镇健康发展的压力和影响尤其巨大。虽然2009年全省县域经济工作会在《陕西省县域城镇化发展纲要》中对户籍管理、土地利用、医疗保险、社会保障、文化教育、建设融资等方面的出台了许多促进政策，随后市委、市政府又创新性地制定了一些具体的措施，但因为体制、机制、利益等方面的原因，各级各部门贯彻落实力度不够、研究创新力度不够、深化细化力度不够，从而使政策的促进和保障作用没有得到充分发挥。

　　三、下一步汉中城乡一体化发展的目标与思路：

　　当前乃至今后一段时期，我市的城镇化建设将按照“十八大”会议的新要求和经济社会发展的新形势，走城乡协调、工农互惠、生态文明、集约绿色的科学发展道路，以保增速、提水平、强基础、优布局、增活力、塑特色为主线，既在调整城镇体系结构、提升城镇发展质量、优化城镇发展环境上下功夫，同时也要着力在城乡规划和基础设施、公共服务设施建设等方面推进一体化，集中力量解决好城乡综合交通、生态环境保护与利用等制约城镇化发展的全局性、战略性和关键性问题，确保在十二五末全市城镇化水平接近全省平均水平，成为陕甘川毗邻地区的经济强市，中心城市人口规模达到80万人，汉中中心盆地城镇集群初步形成。力争到2020年左右，全面建成“三市”目标，全市城镇化发展水平走在全省前列，城镇化对工业化、农业现代化的支撑、服务作用显著增强，成为促进市域经济社会发展的最大动力和最强引擎。为此，我们需要从以下几个方面继续努力：

　　1、以城乡规划体系为指导，统筹城镇建设工作。按照陕南城镇体系规划和全市“十二五”发展规划确定的主体功能区战略，加快编制市域城镇体系规划和汉中中心盆地区城镇群发展规划，优化产业发展布局，统筹安排区域重大基础设施建设，明确各城镇发展职能，构建科学合理的城镇建设体系，同时结合各县域城乡一体化建设规划的全面实施，有效引领和助推我市城镇化、工业化、农业现代化的协调发展和城乡一体统筹发展。

　　2、以生态宜居建设为载体，突出城镇发展特色。中心城市在建设中，要把生态宜居城市建设和旅游目的地建设摆在更加突出的地位，一方面在1289平方公里的城市规划区范围内着力形成“一江两区三组团，山水田园连城区”的城市总体布局，建设“城在园中”的生态田园城市。另一方面要围绕一江两岸五A级景区建设，强力实施“12361”工程，建设天汉水景公园，打造三大特色意图区、六处标志桥头堡、十大特色景观，形成7500公顷的城市内湖和江北天汉文化体验带、江南新兴城市文化体验带，使汉中成为滨水生态城市和国内一流的旅游目的地城市，进一步展现水韵汉中的城市特色。同时，继续抓好三遗址的保护性开发，并结合“一江、一区、一湖”，加快汉中兴元汉文化国家休闲度假区、龙岗遗址文化生态园区的开发建设，放大国家历史文化名城效益，不断提高汉中的美誉度，吸引更多外来人士来旅游观光、投资兴业，为全市的城镇化建设做好引领和表率。其他县区要结合汉江流域综合整治工程的实施，着力构筑集防洪保障、富民交通、经济产业、特色城市、生态景观、文化展示于一体的百公里城镇生态景观带。同时，以提升文化品位和建设形象为重点，打造一批具有鲜明时代精神、民族风格与地域特色的精品工程和标志性建筑，促进汉中建成特色明显的文化大市和旅游强市。

　　3、以服务产业为目的，增强城乡发展“硬实力”。城镇建设与产业发展始终是相伴相生、互促共进的。中心城市作为汉中参与区域竞争、扩大对外开放的前沿平台，在城市建设上要重点强化对现代服务业发展的支撑，为之提供基础、创造条件。各县城和集镇的建设发展则要面向各类工业、农业、循环产业园区，积极做好服务与对接，在促进园区做大做强的同时提升自身发展实力。农村地区的建设在巩固目前成果基础上，要因地制宜地朝着有利于农业种植规模化、加工集约化、交易现代化方向努力。

　　4、以完善社会服务功能为重点，提升城镇发展质量。通过三年的城镇化推进年活动，我市城镇化已取得一系列重大进展，中心城市、各县县城和重点集镇以及农村的基础设施与公共服务设施硬件水平有了极大提高，进入了集群发展、加速发展、提档升级的重要阶段。因此，下一阶段我们要走速度与质量、效益同步提高的路子，大力实施城镇基础提升工程，紧紧抓住中省加大向西部地区基础设施建设财政性投入力度，并取消县及以下和集中连片特殊困难地区市地级配套资金等大好机遇，按照适度超前、功能完善、配套协调的原则，着力开展以城镇市政管网、绿化、美化、亮化、文化、保障住房为主的六大城市内涵式发展建设工程，进一步增强城镇综合承载力。同时，加大城镇基础设施向农村延伸的范围和力度，促进资源要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，逐步实现基础设施的城乡一体共享，实现城乡同发展共繁荣。

　　5、以机制创新为保障，优化城镇发展“软环境”。机制、体制的创新是加快城镇化发展的强大动力，也是巩固发展成果、改善发展环境的根本保障。我们要紧紧抓住十八大带来的历史机遇，认真研究思考国家相关大政方针，积极落实中、省关于加快县域经济、城镇化发展和县城、重点镇建设的促进政策，创新性地实施户籍管理制度、土地管理制度、社会保障制度、投融资体制、绩效考核制度等方面的改革，把有序推进农业转移人口市民化的重要任务抓好，切实发挥陕南移民搬迁和农民进城等专项工作对城镇化发展的助推作用，增强城镇的吸引力、辐射力，促进人口、土地、资金等生产要素在城乡区域的高效集聚与有效流动，逐步化解城乡二元结构和城市内部二元结构的矛盾。同时，为加快形成中心盆地城镇发展集群，按照“双百” 城市总体规划要求，认真研究、积极争取，稳妥推进行政区划调整相关工作，进一步理顺城镇行政管理关系，逐步建立管理目标、依据、程序相统一，管理范围、职责、权限相一致的“无缝”、高效、规范的规划建设管理体制。

　　6、以完善长效管理为抓手，实现城乡环境持续良好。从近年的城镇化建设和农村清洁工程开展情况来看，虽然一些城镇包括村庄通过多方面努力使硬件环境上有了很大改善，但后期因为管理缺位，基础设施损坏情况严重，投资浪费巨大，城乡环境面貌也出现了“回潮反弹”。因此，一方面要引进先进管理理念和管理方式，加快构建适应新形势、新要求的集成化城市管理机制，逐步形成以路为线、纵横成网、布局合理、覆盖城镇的管理网络。另一方面要加大城镇特别是城中村及城乡结合部的环境综合整治力度，坚决遏制违法建设出现，并以此为基础按照城市规划建设市政道路、绿地、生活服务设施及城市避险场所，形成一批多功能的城市公共空间。同时持续抓好“渣土整治”工作，提高城镇保洁质量，净化城镇生活环境。

　　对于下一阶段的农村清洁工程，全市要在保持力度不减、温度不降的同时，以全省城镇化建设现场会为新起点，把农村清洁工程作为统筹城乡发展、推进城镇化进程的重要组成部分，着眼更高标准、更高目标，加大投入，强化措施，重点从以下几个方面来推进：一是巩固成效促提升。要继续推进702个村庄的清洁整治，重点打造好全市确定的15个市级示范村和主要交通要道以及风景旅游点周边的村庄，以点带面，全面推进;二是引导筹集农村清洁工程的专项资金，并建议市县成立强有力的工作机构，加大财政引导资金的投入力度并整合涉农项目和资金，捆绑使用，集中力量办大事;三是进一步加强考核，调动县区和市直包抓部门的积极性;四是汲取以往的经验和不足，创新措施促发展，酝酿实施达标管理措施，并不断在建立长效机制上下功夫，巩固提升整治成效，防止反弹现象发生。