关于扶贫资金使用情况的调查报告

　　扶贫资金是用于改善贫困地区生产生活条件、提高贫困人口生活质量和综合素质、扶持贫困地区经济社会发展的专项资金。为进一步提高扶贫资金使用效益和扶贫开发工作水平，我们于7月上旬深入到部分县市，对新阶段以来我市扶贫资金投入使用情况进行了调查，并作了相关思考。

　　一、我市新阶段扶贫资金投入的主要特点

　　1、投入力度较大。据调查，2015- 2015元，是“八七”扶贫攻坚期间66元的2倍。年，我市新阶段扶贫资金累计投入162412万元，是 “八七”扶贫攻坚期间101935万元的1.6倍。其中财政扶贫资金32110万元，老区建设资金4260万元，以工代赈资金35016万元，信贷扶贫资金91026万元，分别比“八七”扶贫攻坚期间多23476万元、1582万元、9375万元和26044万元。从无偿扶持资金来看：2015年至2015年累计投入71386万元，比“八七”扶贫攻坚期间的36953万元多34433万元。按年度“两类人口”存量计算，人平年均无偿投入扶贫资金129.1

　　2、投向比较集中。7年来，我市扶贫资金用于基础设施建设(基本农田、人畜饮水、农田水利、交通)投入33837万元，产业扶贫投入11065万元，“一建三改”投入10851万元，搬迁扶贫投入8637万元，扶贫培训及其它4070万元，社会发展(教育、卫生、广电等)投入2926万元，分别占无偿扶持资金总额的47.4%、15.5%、15.2 %、12.1%、5.7%和4.1%。这组统计数据表明，我市新阶段以来的扶贫资金严格按照《湖北省财政扶贫资金管理办法》和《湖北省以工代赈资金管理办法》规定的用途和范围，立足于“输血” 与“造血”相结合，以重点村为基本单元，以贫困户为基本对象，围绕“兴、建、创”的目标要求，集中用于解决贫困地区和贫困群众最直接、最现实、最关心的问题。

　　3、管理比较规范。一是项目管理严按程序运作。各县市每年申报的扶贫项目资金，及时报市扶贫办和发改委审查备案，由市审核后分别报省扶贫办、发改委审批。扶贫、发改和财政三部门在扶贫项目管理中分工负责，互商互通，密切配合。二是资金配置严按标准执行。对上级当年安排的财政扶贫资金、预算内以工代赈资金、老区建设资金，分别按总量的70%、60%和50%以上集中捆绑使用，统筹安排投放到当年启动的扶贫开发重点村。坚决做到人口1000人以下的村无偿投入不少于45万元，人口1000人以上的村无偿投入不少于60万元。三是资金监管机制比较完善。在认真落实项目资金备案制、公示制、预拨制、审计制的基础上，坚持实行扶贫项目资金“一个规划统领、一个文件统筹、一个漏斗向下、一套机制规范”的“四个一” 的运行机制。坚持“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监管跟着资金走”的原则，严格票据审核，严格报帐时限，严格资金拨付，实行专户管理，集中支付，封闭运行，专款专用。

　　二、我市新阶段扶贫资金使用效益显著

　　1、农村发展条件明显改善。一是致富“瓶颈”被打破。7 年来，全市共新(维)修村组公路9402.75公里，其中硬化水泥路6118公里。以XX县大庙乡黄兴村、XX县水坪镇漫液村、XX县化龙堰镇高川村、XX市银洞山村、XX县白浪镇杨沟村和XX县香口乡孟川村为代表的部分扶贫开发重点村，还修通并硬化了户际路。二是灌饮难题被解决。全市7年共兴修水渠、水窖、集中供水工程等水利设施上千处，解决饮水极端困难人口29.72万人，解决了21.49万人的饮水不安全问题。全长18千米的XX县天惠渠，不仅解决了数千亩良田的灌溉问题，还大大缓解了XX县城10万居民的生活供水压力。三是脏乱面貌被改变。以扶贫开发重点村为主要项目实施区域，新建沼气池 63646口，改橱56310户，改厕55210户，改栏55710户，在节约能源的同时，又使农村过去那种脏乱差的面貌得到了改善。四是社会事业发展较快。新(维)修了一大批校舍、卫生室、文化活动室、福利院和村委会，从一定程度上解决了村民很多方面的实际困难。仅XX县2015年一年就新建乡村科技文化活动室54个、图书室111个、卫生室219个，新建和改造福利院82所。

　　2、农业发展后劲得到培植。一是致富产业不断壮大。先后投入资金16724万元(含有偿扶持)，新发展特色产业基地291万亩，初步形成了以竹山、竹溪为重点的有机茶产业带，以丹江口、XX县为重点的柑桔产业带、以城郊为重点的无公害蔬菜和旅游休闲产业带，以高XX区为重点的山野菜和药材产业带，以XX县为重点的木瓜产业带、以竹溪为重点的魔芋产业带，以XX县为重点的南部山区食用菌产业带，培植出了XX县得胜镇圣水村、XX市核桃园村、XX县胡家营镇土地沟村、XX区汉江街办水堤沟村等一大批特色产业示范村。XX区因地制宜，把旅游产业作为扶贫工作的重点来抓，旅游业带动农村第三产业快速发展，2015年共接待旅客70多万人次，实现旅游综合收入超过2亿元，农家乐发展到110家，营业收入1000多万元。二是龙头企业健康发展。筛选确定实施项目40个，落实资金6.93亿元，培植省级以上扶贫龙头企业18家，有力推动了全市“双亿工程”的实施，直接或间接带动了农户脱贫致富奔小康。仅龙王垭茶叶集团和圣水茶叶集团就直接辐射农民6万多户近30万人，区域内年人平茶叶收入达500元以上。全省最大的扶贫开发项目潘口水电站建成后，年发电收入5亿多元，创税1亿元，将有力的拉动竹山、竹溪乃至全市的经济快速发展。

　　3、农民发展能力较大提高。以十堰雨露分院等9个培训基地为依托，以提高培训质量、注重就业效果、完善管理机制、强化维权服务为重点，大力实施农村贫困劳动力转移培训。7年共投入资金 1300多万元，组织扶贫培训16万多人，其中雨露计划转移培训3.57万人，实用性技术培训12.35万人，并打造了数控加工技术和机械加工技术两个专业品牌以及XX县区域劳务输出品牌。12万多实用性技术培训学员就地投身入新农村建设主战场，很多都成为带动地方种养殖业发展的“土专家”和“田秀才”。 3万多雨露计划学员凭一技或多技之长全部转移进城务工，90%以上实现了“培训一人，转移一人，脱贫一户”，有效助推了全市打工经济的发展。XX县蒋家堰镇西桥村三组贫困学生黄锐，初中毕业后在扶贫部门的帮助下，2015年进入市雨露分院“科技扶贫班”学习，2015年6月毕业后被学校推荐到江苏昆山三星重工公司工作，月收入2000元左右，全家从此摆脱了困境。2015年以来，全市新增劳务输出35万人，外出务工总数达到64.72万人，占农村劳动力总数的54.6%，年均实现打工收入27亿元，占农民现金收入的60%以上。

　　4、特困对象生活环境切实改观。结合工程搬迁、库区移民和村镇建设，因地因户制宜，采取梯度搬迁、集中安置、集镇安置、基地安置与外迁安置等多种方式，统筹资金8637万元，对“一方水土难养一方人”的18126户73245个特困对象实施了搬迁扶贫，使他们脱离了穷山窝，融入了新农村，获得了新生活。XX县沙河乡五塘村、土城镇葛坪村在搬迁扶贫工作中积极探索新建集中搬迁模式，实现了房屋统一设计、产业统一开发、基础设施统一配套、生态环境统一治理，取得了很好的效果。XX市浪河镇青莫村迁入户杨宗芳，从居住在高远山区的黄龙搬到浪河镇青莫村后，通过承包茶园，采茶、务工等，逐步摆脱了贫困。时任省长的罗清泉同志到该村考察时，他高兴的告诉罗省长，搬下来后，行路方便了，吃水方便了，务工好找了，收入增加了，1头猪要比原来多卖几百元。

　　5、各种扶贫资源有效激活。在市一级，以项目为纽带，以扶贫开发和参照西部开发等区域性政策来整合统筹行业性(通村水泥路、安全饮水、能源建设等)政策，同时将交通、能源、水利、农业、林业、教育、卫生等专项资金向重点贫困村倾斜，确保每个重点贫困村在规划建设期内各项投入达到100万元以上。在县一级，实行资金捆绑使用，做到“择贫而扶，极贫重扶”。 XX县自2015年开始，将扶贫搬迁与农村特困户危房改造、残疾户住房建设紧密结合起来，每年整合扶贫、发改、民政、残联三个部门的资金380多万元，将贫困户和特困户建房补助标准分别提高到1万元和1.6万元，不仅超额完成了年度搬迁扶贫工作任务，还确保了特困对象的居住条件和生活环境得以切实改善。在乡村一级，鼓励引导群众在重点村建设中自力更生投工献料。湖北口乡三天门村在悬崖陡壁上修建村组公路7公里，群众自发参与建设。岩屋沟村群众为了早日建成通村水泥路，群众除自觉投工投劳外，还垫资13万元用于公路建设，最多的户垫资达1万元。在外出成功人士领域，积极引导他们捐资建设家乡或者投资开发家乡。以XX县为例，5年以来，全县先后有800余名外出成功人士向家乡建设捐资，捐款总额多达1000多万元;有5000余人返乡投资兴业，总投资额5亿多元。该县夹河镇成功人士饶会均，2015年3月捐资140万元用于家乡通村水泥路建设，今年有计划投资 5000万元将羊尾镇龙潭河开发建设成国家4a级景区。

　　三、问题与建议

　　(一)存在的问题

　　1、资金总量不足与建设需求大的矛盾比较突出。据测算，在十堰这样的集中连片贫困地区，要完成一个贫困村整村推进的任务最低投入也得200 万元以上。事实上，新阶段以来，含其他惠农资金在内，全市已实施整村推进的重点村村平投入只在100万元左右，还有部分村没有达到这个水平。一是政策设计有缺陷。扶贫开发政策在分配上，主要兼顾的是农业人口、贫困人口、农民人均纯收入水平和人均财政收入水平等因素，没有科学分析不同贫困地区之间以及不同贫困群体之间的差异性。以通村水泥路建设为例，国家每公里补助10万元，在平原地区基本和造价持平。而在山区，缺口则在8万元左右，并且随着物价的上涨，这个缺口还在继续扩大。在部分高山乡村，1公里通村水泥路造价要高达20万元左右。再如贫困劳动力转移培训，无视城乡差别、地理差别和家庭收入差别，补助标准都是每人每年1500元。扶贫搬迁补助也是一样，全省都是人平1500元，户平6000元。二是地方财力难配套。补助式、激励式的扶贫政策，要求地方在项目实施过程中予以一定比例的资金配套。而十堰辖区五县一市都是吃饭财政，不仅配套财力弱，就是国家和省投入到我市的三项无偿资金，也不能做到100%全部投入到当年实施的重点村，而只能按一定比例统筹捆绑使用。据统计，2015-2015年，全市(不含城区和武当山特区)实施扶贫项目2761个，投入资金21992.5万元，实际投入到重点村的项目和资金分别为1239个、10454.95万元，分别占项目总数和资金投入总数的44.9%和47.5%。

　　2、公益性项目与到户项目之间的差别比较大。一是项目摆布和资金安排不平衡。2015-2015年，全市安排基础设施建设项目1779 个，相应安排资金15634万元，分别占项目总数和资金总数的64.4%和71.1%，而种养业项目才455个、资金投入只有2747.9万元，仅占项目总数和资金总数的16.5%和12.5%。XX县、XX县和XX县2015-2015年用于种养业的资金均不足资金总额的10%，而用于基础设施建设的资金却分别高达78%、76%和76.6%。诚然，扶贫开发是要注重解决贫困群众最关心、最直接的问题，但也要注重解决提高贫困对象的脱贫能力，缩小贫困群体之间的差距。二是基层组织和基层干部的积极性不一样。公益性项目需求量大、主动性强、推进快，后续管理也比较规范;而到户项目却往往被动接受任务，工作推进不力，后续管理跟不上。比如有的地方一提起扶贫到户贴息贷款、贫困劳动力转移培训、搬迁扶贫、沼气建设等到户工作就出现畏难情绪，但一搞起基础设施建设工作却劲头十足，热火朝天。又如，部分地方的特色产业基地苗木只栽不管，任其自生自灭望天收，结果直接导致病虫害高而挂果率低，而对通村水泥路、水利设施等项目总嫌计划少。同样是帮助农民致富的扶贫项目，基层积极性却有明显不同。究其原因，一是片面的政绩观在作怪，整村推进时间短任务重，公益性项目排场大见效快，而到户项目难度大见效慢;二是对于经费紧张的乡村两级来说，到户项目几乎没有可钻的空子，而公益性项目往往都有可以操作的空间。

　　3、资金管理中的违规违纪现象仍然存在。一是擅自改变用途。如2015年以工代赈安排XX县、竹山、XX县搬迁扶贫资金278万元(其中XX县87万元、竹山87万元、XX县104万元)，但在实际工作中被全部用于了其它项目建设。另外，5县1市2015-2015年扶贫资金审计结果反映，调项的有4个县(市)，共改变计划项目37个，涉及资金276万元。其中，XX县改变计划项目5个，资金49万元;XX县改变计划项目18个，资金69万元;XX市改变计划项目2个，资金30万元;XX县改变项目计划12个，资金128万元。二是挤占挪用现象存在，且手段更隐蔽。有的将费用转到村或项目单位，有的开假发票造假手续。从2015-2015年扶贫资金审计结果看，5县1市都普遍存在挤占挪用情况。某县有个村干部反映，县里安排给他们村无偿资金48万元，镇财政所实际拨付资金40万元，但村上做帐却是48万元。2015年10月，某县有个县直单位到省参加项目评审会，实交会费1万元，报账时采取开假收据的办法，金额由1万元变成了3万元，虚列项目支出2万元。三是资金管理和拨款程序不规范。有的没进专户管理，有的以拨代扣。比如，2015年5月审计发现有个县计划局将2015年以工代赈示范项目157万元滞留,没有及时转入财政专户管理。还有个乡政府2015年抵扣重点村扶贫资金6万元,用于归还乡政府从财政所专项资金户借款，而该村财务账反映收某茶场楠竹苗款6万元。四是滞拨扶贫资金现象仍然存在。2015 年4月，市检查验收组发现，某县2015年下达资金计划1083万元，实际拨付只占计划的86.5%;2015年滞留未拨587万元、占资金总量的 51.3%，其中以工代赈资金330万元，只下拨了6万元，仅占计划的1.8%，老区资金96万元，只下拨了71.5万元，占计划的74.5%。

　　(二)相关建议

　　1、从整村推进入手，进一步统筹扶贫资源。一是扶贫资金实行“省整合、市督办、县落实”的机制，打破体制制约“瓶颈”。把用于扶持重点村的以工代赈资金从发改部门切出来划归扶贫部门管理，实行自上而下的整合，确保达到配置要求。二是继续坚持将涉农专项资金以及社会扶贫资金捆绑起来向重点村倾斜，从而以扶贫资金为黏合剂，引导其他相关项目资金优先解决贫困地区贫困对象的生产生活困难。三是着力引导更多贫困群众特别是有一定能力的贫困群众清醒认识到自己在重点村建设中的主体地位，积极向内挖潜，坚持自力更生，最大可能弥补建设资金的不足。

　　2、从科学立项入手，增强扶贫项目计划的严肃性。一是要继续加强项目库建设。深入研究国家对贫困地区的产业及扶贫政策，广泛调查、筛选、包装既符合本地实际又符合国家产业政策的项目充实到项目库，以争取国家的最大扶持。二是要科学制定项目计划，根据农村经济和社会发展的实际，按照效益优先的原则，正确处理基础设施建设和产业发展的关系、整村推进和扶贫到户的关系，科学布局项目，平衡资金安排，提高项目的计划性、针对性和实效性。三是要加大对项目实施监管力度，不得随意调整项目计划和擅自改变资金用途。同时，在项目资金分配上，要避免“人情”项目和“暗箱操作”。

　　3、从完善制度入手，规范扶贫资金的运行机制。一是实行业主负责制。没有业主的建设项目，有关部门不予批准。专项资金计划批准后，由扶贫部门和项目负责人签订责任书，明确各自的职责，并按责任书检查考核;二是实行直达拨款制。坚持资金跟着项目走，由财政部门根据政府审定的项目计划、项目进度和财政资金调度情况，将款项直接拨付到项目单位或项目业主。对不能直接支付的项目，要减少资金支付环节;三是实行定期报告制。除国家、省有专门规定以外，专项资金使用单位或项目业主要按期向相关部门报告专项资金使用情况，主动接受管理。同时，对扶贫资金项目的实施，项目材料的物资采购，要进行公开招标，纳入政府集中采购，最大限度地降低建设成本，以发挥更大效益。

　　4、从强化监管入手，堵塞扶贫资金使用的漏洞。一是税务部门要加强票据管理，定期对票据使用单位进行检查，不得转让票据和代开、虚开发票;二是财政部门要加强对扶贫专项资金的收支管理，严格审查扶贫项目支出的原始凭证，堵截虚假票据;三是扶贫部门要加强对扶贫资金的跟踪监督，对没有开工、虚假施工和没有竣工的扶贫项目，不得出具竣工验收单和提供资金审批手续;四是政府有关职能部门要对扶贫专项资金进行定期检查，督促用款单位把扶贫资金真正用于扶贫事业。

　　5、从严厉追责入手，疏通扶贫资金使用的“梗阻”。一是财政部门要对项目建设专项资金实行全程监督检查。对不能如期组织项目施工或工程质量不合格的，终止计划执行，并限期整改。项目完工后，必须经财政部门进行工程竣工财务决算审查，出具审查批复;二是扶贫部门要跟踪问效、跟踪服务。对已竣工的项目也要经常检查，查出问题要及时整改，使其发挥最大的效益;三是审计部门要加大对扶贫资金的审计力度，审计结果要向社会公告，审计出的问题要依法监督整改，确保专款专用和资金使用效益;四是对违反规定挤占挪用、损失浪费、骗取套取扶贫资金的行为，依纪依法追究有关单位和责任人的责任。