加快新型城镇化建设工作的调查报告

　　为深入贯彻党的十八大会议精神，根据县委组织部和县委党校关于科干班学习调研工作的安排部署，2013年6月13日-16日，第20期科干班第2调研小组就“加快我县新型城镇化建设工作”的调研课题，先后赴县公路局、县发改局、县住建局、县城管局、易俗河镇开展了专题调研。现将调研情况汇报如下：

　　一、我县城镇化发展现状

　　湘潭县地处长株潭城市群核心区，北靠湘潭市、东临株洲市、南接衡阳县，距省会长沙仅30公里。总面积2371.88平方公里，辖15个建制镇，4个乡，总人口91.5997万人。近年来，我县以“两型引领，工业带动”为杠杆，以规划为先导，以项目建设为抓手，以保质提速为根本，着力加快城镇建设步伐，促进了县域经济的快速发展。主要体现在：

　　1.城镇规模进一步扩大。根据城镇规划有关法律规定和县域经济的发展要求，我县在城镇建设工作中着眼当前，立足长远，树立规划先行的理念，先后完成了县域城镇体系规划、县城总体规划修编以及县域村庄布局规划，完成了梅林桥镇、中路铺镇等18个乡镇总体规划以及部分村庄规划，启动了重点镇镇区控制性详细规划，城乡规划体系进一步完善，规划引领作用进一步凸显，基本上形成了规模等级分明、城镇布局合理、环境优雅宜居、发展活力旺盛的新型城镇体系。到2012年底，全县城镇镇区总人口达到32.06万，城镇化率达到35%，全县有国家级重点镇1个(易俗河镇)、省级中心镇1个(花石镇)、省级特色镇2个(乌石镇、白石镇)。

　　2.基础设施进一步完善。按照“统一规划、合理布局、加快建设、完善管理”的原则，加快城镇基础设施建设：一是资金投入逐年增加。2012年，我县小城镇建设投入资金13578万元，其中基础设施投入3559万元，城区小街小巷道路改造面积5200平方米，投入90万元，新修、维修排水排污1621米，投入42万元，乡镇新建和改造道路面积88400平方米，投入1435.7万元，新修、维修排水排污14065米，投入699万元，新增绿化面积 3100平方米，投入45万元，新增路灯224盏，投入102万元，新铺自来水管道7320米，投入405万元，新建公厕一座，投入4万元，新建农贸市场3处，投入265万元，新建污水处理站1个，投入147万元，建垃圾池(围)1500多个，配备垃圾运输车5台，新增卫生保洁员19人，全县小城镇的卫生状况明显好转。二是公共服务设施不断增强，全县首家乡镇公办中心幼儿园和农村青少年宫建成并投入使用;完成射埠中心卫生院住院综合楼、龙口乡卫生院门诊综合楼建设，锦石乡卫生院实现整体搬迁。三是着力加强基础设施建设。提质改造、管理养护好农村公路，加快交通建设步伐，构建“三纵三横”(“三纵”即易俗河至花石—易花线，湘乡至青山桥—湘青线，五大桥至G107—芙蓉大道二期;“三横”即武广株洲站至沪昆韶山站—武广大道，潭衡高速射埠互通至乌石—红色旅游线，海棠路至潭花线—天易公路二期)县域新的交通网络。加快城区电网提质建设和农村电网改造，加强农田水利设施和人饮水安全工程建设，完善燃气管网，通讯网络等设施，全面提升承载能力。

　　3.集聚效应进一步明显。全县在城镇建设中注重因地制宜，突出特色，实施“园区兴工、产业兴城(镇)”战略。县城加快了天易生态工业园同类产业项目引进与建设，初步形成了机电制造、食品加工、生物医药等主导产业。各乡镇利用自身优势，合理规划，综合开发，初步形成了当地主导产业。如青山桥镇依靠本镇鞋业生产基础打造皮鞋产业;花石镇利用湘莲主产地和全国湘潭莲贸易集散中心这一优势，发展了湘莲产业;云湖桥镇利用毗邻江南机械有限责任公司的优势，发展机械加工产业，同时加快发展玻璃、建材产业;中路铺镇主要发展建材工业、制鞋等轻工产业;乌石、白石和茶恩寺镇分别发展旅游产业和竹木产业。产业壮大的同时，2008-2012年，全县土地供应总量为2.2142万亩，土地出让收入达19.3 亿元。土地有关净收益占到地方财政收入的30 %左右。土地收益在一定程度上为城市基础设施、民生工程、保障性住房等建设，起到了支撑作用，有力促进了我县城镇化进程。

　　4.管理水平进一步提升。紧紧围绕创建全国文明县城，大力推进城镇科学化、规范化、长效化管理，一是城容镇容环境不断优化。大力开展环境综合整治工作。城区开展以治理“六乱”为重点，乡镇以违章搭建、车辆乱停、乱放乱晒、占道经营为重点的专项整治行动，规范秩序、美化环境。同时，加大了对乡镇环卫设施的投入，安排专项资金购置垃圾桶(池)、洒水车、垃圾运输车。二是城市交通秩序不断规范。2012年，县城开展了打击非法营运专项行动，安排了市容环境监督员维护城市秩序，社会和交通秩序明显好转;进一步细化了马路市场工作举措和任务，强化了乡镇和相关职能部门的工作职责;结合城乡同治，在乡镇开展相关法律法规宣传，拆除了乡镇主干道两侧和农贸市场内违法乱建的棚户，以及违规摆放摊点，确保了镇区主干道畅通。

　　二、我县新型城镇化建设中存在的主要问题

　　我县的新型城镇化建设虽取得了一定的成绩，但与全国城镇化率51.27%及全省城镇化率46.5%还有较大差距，新型城镇化建设仍存在一些亟待解决的问题。

　　1.思想认识需要提升。主要体现在缺乏新型城镇化理念。特别是有的乡镇没有树立科学经营城镇的理念，不能辩证处理城镇建设与经济发展的关系，新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。城镇化的核心是农村人口转移到城镇，而不是建高楼、建广场。农村人口转移不出来，不仅农业的规模效益出不来，扩大内需也无法实现。

　　2.体制机制亟待完善。部门间分段站岗、合力不足的情况仍然存在，相关部门在工作上的统一性不够、协调性不强、衔接性不严，从调研的情况来看，城乡规划与国土、交通、水利等多部门的规划关系密切，由于部门之间缺乏相应的协调机制，相关专项规划与城乡规划难以协调一致，造成空间资源的浪费甚至产生规划矛盾。另外，规划编制中涉及的人口、用地、建设、经济指标等相关信息共享不足，统计口径不一致，难以满足科学规划的需要。

　　3. 规划水平有待提高。长期以来，我县城乡规划编制工作重点集中在城区，重城市规划，轻乡村规划，对小城镇的规划建设重视度不够，城乡发展不平衡。虽然完成了总规修编，但起点不高，难以紧密切合实际，操作性不强。另外，镇规划区控规编制大部分尚未启动，一定程度上影响了我县乡镇建设项目的规划审批，增加了规划管理难度。另外乡镇违法用地不断增加，小产权房的开发，对土地价值带来了负面影响。

　　4. 建设投入明显不足。近几年，全县投入小城镇建设的资金虽然逐年增长，但与邻近县市区相比仍然差距较大,如2008年到2012年,长沙县小城镇建设投入年均达30多亿元,而我县近三年城镇建设投入年均仅1亿元。同时,城镇建设主要靠政府资金投入，筹资渠道单一，且大多乡镇的镇区主干道、给排水设施是在90年代兴建，特别是乡镇垃圾的收集填埋无害化处理，目前仅有杨嘉桥镇、龙口乡、分水乡勉强维持运转，其他乡镇大多采取租赁场地简易处理或运送至县城上马垃圾场进行集中处理的方式。这样导致处理的成本较大。

　　5.产业带动能力不强。大型规模企业、新型支柱产业和知名品牌仍然较少，企业规模偏小，科技含量不高，产业化经营水平不高，市场竞争能力不强。产业的集聚度和关联度不高，农业产业链条不长，农业资源优势没有得到充分利用。

　　6.历史遗留问题较多。根据调研的情况来看，大多数乡镇的建设从90年代至今，在国有土地、集体土地上的建房未办理国土、规划、建设、房产等相关手续的现象较多，特别是涉及到的粮站、供销社的改制后建设、小产权房建设、农贸市场、农居点建设等，在大力推进新型城镇化建设中造成不稳定因素。

　　三、关于加快我县新型城镇化建设工作的建议

　　加快我县新型城镇化建设工作，我县应坚持三个原则，处理好四个关系，从六个方面着力。即：坚持以人为本、可持续发展原则;坚持建管同步、依法依规原则;坚持因地制宜、分类指导原则。处理好规划与建设、建设与管理、县城发展与小城镇建设、基础设施建设与生态环境等四个关系;从六个方面着力：

　　1、完善规划体系，提升城镇规划水平。一是着眼构建覆盖城乡的新型城镇体系。按照统筹城乡发展的总体要求，科学构建以潭花线、易花线、107国道、韶茶干线、湘湘干线、潭衡西线以及长株潭南环线为依托，以涓水河、涟水河为纽带，以天易示范区、杨河新区为龙头，花石镇、青山桥镇、中路铺镇、乌石镇、白石镇等中心镇、特色镇为重点，新农村(社区)为支点的新型城镇体系，实现以城带乡，以镇带村、城乡深度融合的一体化格局, 推动县域协调发展，整体联动发展。二是加快形成完整的城乡规划体系。加快县域城镇体系规划修改。充分结合湘潭市中长期发展战略研究报告以及湘潭市城市总体规划修改的契机，重新编制县域城镇体系规划，加强城乡建设的顶层设计。易俗河镇、梅林桥镇、河口镇以及杨家桥镇作为我县主城区来定位，统筹考虑人口规模、用地选择、产业布局以及基础设施的安排，做到与湘潭市主城区无缝对接;花石、龙口、排头、锦石四个乡镇作为一个整体来考虑，定位为湘潭市的次中心，人口规模为10到20万左右;青山桥镇、中路铺镇、石潭镇定位为县域中心镇，人口规模为3到5万左右;乌石镇、白石镇作为生态旅游特色镇来打造。加快县域中心镇、特色镇总体规划修改以及镇区控制性详细规划编制。在县域城镇体系规划等上位规划的指导下，加快推进花石镇、青山桥镇、中路铺镇、石潭镇、乌石镇以及白石镇等中心镇、特色镇的总体规划修改，在总体规划编制过程中注重与土地利用规划衔接，做到城乡总体规划与土地利用规划协调一致。加快杨河新区、中心镇特色镇镇区控制性详细规划编制，实现城区、镇区控制性详细规划的全覆盖。三是注重城乡规划的质量，加强规划的执行力度。城镇布局规划注重长远。对城镇路网、园林绿化、公共服务设施等规划要着眼适应经济社会快速发展的需要，既要照顾眼前，更要立足长远，坚持高起点规划，确保今后30年甚至更长的时期不落后。把湘潭县地域特点、湖湘文化、湘莲文化特色体现在县城、中心镇、特色镇和新型农村社区建设规划之中，彰显城镇建设的个性，提升城镇建设的文化内涵，避免城镇建设千城一面、千篇一律等同质化问题发生。重视城乡标志性地带、标志性景观、标志性建筑的规划。

　　2、加大资金投入，提升城镇建设规模。一是落实既定战略任务。按照“西提东扩”战略，继续抓好中心城区改造与建设。加大建设资金投入，抓好建设项目管理，确保项目符合城镇规划，避免出现规划、建设“两张皮”。二是坚持把县城和中心镇作为统筹城乡发展、推进城乡一体化的关键节点和重要纽带。不断加大基础设施建设投入，扩大城镇规模，完善城镇功能，突出城镇特色，增强其在经济、金融、信息、商贸、科教和文化等方面的辐射和带动作用，使之成为带动城乡一体化发展的重要平台和要素集聚中心。三是落实小城镇建设项目任务。2013年计划完成排污排水管道长40532米,投入3517万元;道路硬化面积121168㎡,投入2211万元;新建垃圾填埋场3个,投入110万元;自来水管道铺设长11000米,投入325万元;绿化面积11700㎡,投入175万元;路灯1271盏,投入525万元;垃圾中转站5个,投入240万元;农贸市场2个,投入260万元;道路提质改造沥青路面面积18000㎡,投入265万元。

　　3、促进规范管理，提升城镇管理效率。一是严格落实《城乡规划法》，结合我县实际，制定具有可操作性的制度规定。建立完善“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的管理机制，维护规划的严肃性，下大力解决规划变更随意性大的问题。同时要加大对规划执行的监管力度。坚持严格执法，进一步加大对违规问题的查处力度，对违章建筑要坚决予以拆除，对规划区域内居民随意建房等现象坚决予以制止。建议充分发挥规划委员会的作用，加强规划执行工作的协调;整合规划、住建、国土、环保等部门的力量，推行集中执法、网格化管理，提高规划监管的综合性和有效性。二是进一步规范土地招拍挂程序，加强监督力度。在土地市场管理中要坚持公开阳光作业，完善土地交易的各项制度，在前期审批与后期监督中要积极主动，及时、准确贯彻落实国家法律法规政策。应对所有建设用地实行集体会审和用地公示制度，符合招标拍卖条件的一律公开招标拍卖和挂牌出让并规定底价。建议前期审批工作中重点对土地利用率、建筑容积率、项目质量、投资强度、用地规模、建设周期、用地结构等重要指标进行强制性前期审核，坚决防止批少占多、擅自改变用途等行为。在后期管理工作中，明确对建设用地指标实施综合管控。把投资强度、容积率等指标作为重点，实行合同预约、违约追究等制度，增强合同约束力，确保项目质量和效益。三是加强房地产市场调控，转变房地产业发展方式，大力发展节能省地型建筑和绿色建筑，加快住宅产业化步伐，积极推动全装修房屋建设和交易。四破除城乡二元分割的管理体制，加快建立新型社区管理体制，按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则，稳步推进镇村体制向街道社区体制转变，将社区服务延伸到中心村。建立健全城乡一体的人力资源市场和就业管理制度，完善面向城乡的职业技能培训制度和劳动力转移培训制度，突出抓好农民工回乡创业培训和农民工进城就业培训。合理配置城乡教育、文化、医疗卫生等公共服务资源。健全城乡医疗卫生服务体系，推进乡镇卫生院和村卫生室标准化建设。统筹城乡文化建设，合理规划建设乡镇图书馆、文化馆、影剧院等公共文化设施。扩大城乡养老保险覆盖面，提高农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员养老保险覆盖率。健全城乡社会救助制度，不断完善以城乡低保、五保供养、自然灾害灾民救助为基础，以临时救助、社会互助、优惠政策为补充，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为配套的城乡社会救助体系。同时，秉着尊重历史，注重现实，简化手续的原则妥善解决历史遗留问题。

　　4、加快升级转型，提升产业集聚能力。一是按照“四化两型”建设要求，优化城乡资源配置，合理安排城乡产业布局。加快实施产业结构调整升级、科学规划产业布局，最大限度实现城乡资源共享，提高资源配置效率。坚持产业兴(城)镇战略，强化县城和中心镇的产业支撑，科学规划产业布局，着力建设节约集约、设施完善、服务配套的产业园区，大力支持主导产业转型和升级，引导企业进入园区发展，形成集群发展。加快改造提升传统产业，发展战略性新兴产业，壮大特色产业，承接产业转移，推进集群化发展;推进发展现代农业，优化农村产业布局，大力发展农产品加工业，培育壮大一批起点高、规模大、带动能力强的大型农产品加工龙头企业，实现农产品由初级加工向精深加工转变;大力发展农业机械制造、农村信息、支农化工等涉农支农助农产业，为农业现代化发展提供技术装备支撑;大力发展物流配送、连锁超市、电子商务等现代流通方式，加快形成城乡一体的新型流通网络。壮大文化旅游产业。二是编制好文化产业发展规划，启动“雪炭工程”建设，加快建设全民综合性体育场馆。筹建湘潭县非物质文化遗产保护中心和湘潭县文化综合大楼。推进省级旅游强县建设，努力打造齐白石故居、隐山湖湘文化生态旅游区、乌石红色旅游经典景区等一批重点旅游建设项目;以易俗河老街、湘江风光带为重点，打造洛口古镇，大力发展以农家乐为主的农业休闲旅游，支持景区、宾馆、酒店创星升级工作，全力提升全县旅游接待能力和服务水平。三是重点发展适应城镇需要的农产品和工业原材料，高标准建设优质农产品供应基地、加工业原料基地和居民生态休闲观光基地。

　　5、统筹生态发展，提升城镇人居环境。一是加强森林生态系统建设，大力植树造林，推进退耕还林、水土保持、矿山植被修复等生态工程。推动城镇公园绿地、休闲绿地、单位绿地、风景林地等公共绿地建设，提倡庭院绿化、垂直绿化。二是切实抓好城乡同治和涓江整治工作，严格控制污染物排放总量，加强城镇污水和垃圾及工业废弃物处理设施建设和运营管理，积极开展垃圾分类收集。继续推进改水、改厕、改厨、改圈和清洁家园、清洁水源、清洁田园、清洁能源工程。“十二五”期间推广实行垃圾无害化处理设施建设，中心镇基本建成污水和垃圾填埋无害化处理设施，中心村建成垃圾临时存储设施和配置转运设备，打造路畅、洁街、灯亮、草绿的生态宜居的环境。

　　6.强化体制创新，提升城镇发展活力。一是坚持政府主导、市场化运作的原则，拓展小城镇建设资金渠道。鼓励企业、个人投资参与小城镇建设。条件成熟的乡镇可成立城镇建设投资公司和开发公司，也可按照“公正、公开”的原则，有选择地引进有实力的房地产公司对小城镇进行成片开发建设。二是鼓励金融机构拓展小城镇建设信贷业务，对小城镇基础建设予以贷款支持。三是按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，综合运用财政贴息、以奖代补、民办公助、先建后补、招商引资、出让经营权等办法，引导社会资金参与小城镇基础设施建设和社会事业发展。四是采取统一规划、统一征拆、净地出让的模式开发利用土地资源，创造最大化的土地收益用于城镇化建设。我们以湘潭县莲乡土地经营公司为平台和项目业主，进行“统一规划、整体包装、成片开发、净地出让”的土地节约集约利用试点，实现土地收益，全部用于原来城镇化建设项目贷款还贷和部分新建项目建设。五是激活无形资产，对城镇的户外广告标牌、停车场、园林环卫设施等公共产品的经营权，道路、桥梁、雕塑的冠名权等无形资产，通过转让、拍卖、租赁等形式推向市场，变无形资产为有形的货币资产。六是在小城镇工业园区内新办各类市场、企业，享受现行的国家相关税收优惠政策和县招商引资有关优惠政策。